中国开发式扶贫基金流向问题研究

王增文

(南京财经大学公共管理学院，江苏 南京210046)

中国农村地区自20世纪80年代实施“开发式”扶贫制度以来，其主体资金主要是由地方政府来支配。因此，地方政府日益成为影响地区摆脱贫困而发展的主导力量。但在“效率优先，兼顾公平”的发展理念下，政府把其主要维护公平和服务市场的秩序功能转而定位于提高GDP 产出为首要目标，再加上资本的趋利性，地方政府会直接干预企业的生产、投资和流通等环节。最典型的干预方式就是为企业融资。而在广大的县域经济中，“开发式”扶贫基金最为一种最直接的融资渠道直接流向企业。从宏观上来看，在本文所调查的企业中，扶贫基金流向的企业占到了15.23 百分点，到2010年这个比重达到了21.67个百分点。从整体上来看是趋于上升趋势的。这种趋势变化并不能反映扶贫基金的流向是否产生了“瞄偏性”。笔者将深入分析扶贫基金流向的企业的性质来揭示中国地方政府与企业关系的定位问题。对于这方面的研究主要有，王凤翔、陈柳钦认为[1]，扶贫基金并非流向所有的企业，并且得到补贴的企业所得到的补贴力度也并非完全一致。邵敏、包群认为[2]，地方政府补贴对象的决定行为更多的体现了扶持强者的特点，地方政府更倾向于选择市场竞争力较强的企业作为补贴对象。从已有的研究可以看出，地方政府对于“开发式”扶贫基金持“效率优先”的产业导向原则。使得扶贫基金并非用来提高以贫困人口为主的企业人员的就业福利。

鉴于此，本文将从基金的流向地区企业及流入额度来研究地方政府对“开发式”扶贫基金的支配状况及企业行为。在研究的过程中由于样本会存在非一致性问题，笔者将利用赫克曼选择模型对选择性偏误进行规避。本文的基本研究结构如下:第一部分为模型的构建部分;第二部分为描述性统计部分;第三部分为模型的经验估计分析;第四部分为进一步分析和结论部分。

1 模型的构建

本文将从地方政府的扶贫基金对不同类型企业的补贴力度的视角来分析利益转移问题的存在性。为防止最小二乘估计产生偏误性问题，笔者借鉴赫克曼做法[3]，利用赫克曼选择模型进行分析，得到如下两个方程:

式(1)为“开发式”扶贫基金补贴力度决定方程;式(2)为“开发式”扶贫基金流向企业的决定方程，μi与σi均为随机扰动项，我们同时估计(1)和(2)两个回归方程。Zi和Si满足下列条件:Zi＞0，当Si=1时;在其它的情况下，Zi=0。

Schmidheiny 认为[4]，可用两种方法来对方程(1)进行估计，对于式(2)，可以采用标准的二元选择模型:π(Si=并由此可以得到逆Milston 比率值以为控制变量带入式(1)，可以得到:=进一步有，

由(1)(2)式我们可以得到:

从式(6)我们可以看出，其比式(5)仅仅多出一个一阶滞后项其余各变量均无变化。研究假定，企业i从地方政府处获得的社会扶贫基金会直接构成企业利润的一部分。从政府对企业的补贴形式来看，“开发式”扶贫基金作为一种公益性发展基金，其投向企业的主要目标在于“保增长、保民生和保稳定”的功能。同时为促进区域经济发展，提高地区GDP 水平，地方政府往往会对处于破产边缘的企业进行补贴，这也是地方政府补贴企业的重要方式。鉴于此，首先设置变量矢量xTit－1，然后，笔者在经验回归分析中引入另外一些有关企业自身状况的相关变量，按照Levinsohn ＆ Petrin 的做法[5]，我们选择了两个相关变量:企业就业规模变量和企业全要素生产率变量。最后，运用生产函数进行估计，采用的是半参数的估计方法，企业的全要素生产率值可以通过企业的产出变量与要素投入变量加权和之差。在经验分析模型中，加入了两个虚拟变量，分别为区域哑变量和时间哑变量。

2 描述性统计分析

本文的研究数据主要来源于南京财经大学2009年和2011年对全国31省市的实地调研数据。我们选择的对象是扶贫基金流向的企业占50%，未流向的企业占50%。中间剔除有缺省值的企业，并且选择在2008年到2011年8月仍然在经营的企业为研究样本，由于一阶滞后项的存在，笔者所选择的样本确定在2007年到2010年之间为研究的时间区间。变量涉及了企业的类型、所在的区域、年总产值、销售额、企业所雇用的人数、应付的工资总额、总资产、固定资产值的年均余额和产品销售总额等财务指标。其样本涉及到4 851个，涵盖了除港澳台在外的中国31省市自治区。2008年和2010年中国各省(市、自治区)企业受扶贫基金的补贴状况的相关数据见表1。

从整个中国扶贫基金的补贴均值来看，2008年和2010年间受补助的企业比例在逐渐的上升，这是从广度意义上来讲的;而从深度意义上来看，也就是扶贫基金所补贴企业的力度却呈现出逐渐下降的趋势。再从横向的视角来看，2008年到2010年间绝大多数省(市自治区)的扶贫基金补助比例呈现出上升的趋势，其中最为显著的是3个省、自治区分别为甘肃、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区。

但也有呈现下降趋势的企业，从图1可以看出，其分布的省市分别为上海、江苏、广西、海南和西藏，而下降幅度最大的是上海市，而从基金的补贴力度的视角来看，31省市(自治区)近90%的企业受补贴力度处于下降趋势。这种变化趋势充分反映了地方政府分配扶贫基金时，更多的是采用“撒胡椒面”式的方式来顾及多方的利益，也反映了“利益博弈”的过程。从样本所反映的数据来看，中国受扶贫基金补助的企业占总样本企业的比重为16.2%，但各省、市、自治区在2008－2010年内政府扶贫基金的补贴存在较为显著的差异，通过均值的检验可得到各省的均值差异是显著的。从四大经济区域的省、市、自治区的分布状况来看(见图1)，在中西部地区的省市中，有近一半的省市的企业受扶贫基金资助力度高于全国的平均水平;而剩余的各省市虽低于全国平均水平但资助力度也较大。而在较发达的东部沿海省份的8省3 市中，只有北京和天津两市企业受政府扶贫基金补贴力度高于全国平均水平，而其余省市全部低于全国的平均值。

从扶贫基金资助企业的状况及资助力度来看，东部地区无论是受补助的数量还是受补助的力度均低于中西部地区的平均水平。政府的扶贫基金补助力度呈现出明显的区域差异。而且企业受政府扶贫基金资助数量和资助力度均与区域经济发展水平呈现出明显的负相关性。这显示了中国农村地区一个扶贫理念——政府资助方式的“开发性”的体现。目前中国不同区域所拥有的企业的性质会存在很大的异质性问题。这些差异是否会影响地方政府的补贴行为呢?下面我们将从微观层面进行经验分析。

3 模型的经验估计

3.1 模型的经验分析结果

从表2的赫克曼选择模型的回归系数的估计结果可以看出，如果一个企业具有内资企业的属性，或者企业属于劳动密集型企业，或者处于不赢利状态的企业，其回归结果均显著并且回归系数为非负的。因此，可以认为在其它条件不变的情况下，具有这些属性的三类企业能够获得地方政府更高力度的扶贫基金的补贴。从而，在很大程度上体现了地方政府在提高就业水平方面所做的努力。但这些就业岗位是否以贫困群体为主要组成对象，仍不能加以说明。从另外两指标所反映的状况来看，地方政府补贴非赢利性企业或者内资企业的力度较大，这反映了地方政府为发展本地区域经济而采取的保护措施，这并非是一种市场经济行为。

表1 2008年与2010年中国各省市受扶贫基金补贴状况Tab.1 Poverty alleviation fund subsidy to China’s provinces and cities in 2008 and 2010

图1 受到政府“开发式”扶贫基金补贴力度值分布图Fig.1 Alleviation fund subsidy value distribution map of government development type of poverty

在与企业相关的解释变量中，lnTFP 与PCC 两指标变量的回归系数为负。这表明在其他指标不变的情况下，受到扶贫基金资助的企业中，非扶贫龙头企业与TFP 较高的企业却显著性的低于扶贫龙头企业及TFP 较低的企业。因此，结合表2的报告结果，可以看出，地方政府所补贴企业的类型主要是非扶贫龙头企业、内资企业、非赢利性企业和TFP 较低的企业，并且补贴力度也远高于其他类型的企业。从市场经济的视角来看，这些企业在市场经济中的竞争力低于其他类型的企业。

所以，从补贴企业的类型来分析，地方政府的扶贫基金在补贴对象和补贴力度方面均显示了其应有的功能效应。只有公用事业哑变量指标系数为正，并通过了检验。这表明在其他情况不变的条件下，这三类企业在获得地方政府扶贫基金的可能性更大，通过分析其他指标变量，我们发现也通过了检验，且系数也显著为正。其他类型的企业也能获得较大概率的扶贫基金补贴。接下来，我们采用最小二乘法进行重新估计，从估计结果可看出，其与模型(3)并无显著性差异。

3.2 “开发式”扶贫基金的流向的四大经济区域差异

我们将把企业性质、赢利状况等变量作为控制变量来研究不同区域的企业受到扶贫基金的资助情况，研究是否东部省市要比中西部省市的地方政府的扶贫基金受补贴企业更少及更低的补贴力度问题。我们根据方程(4)中的各省市哑变量的回归系数，将不同类型企业获得补贴的可能性进行估计和检验，在经验分析过程中，东部省份企业获得扶贫基金的补贴概率及补贴力度均低于中西部省份。

由于通常所说的内资企业包括3种类型，分别为国有企业、集体企业和私营企业。我们分别来分析，地方政府对于不同企业类型的扶贫基金补贴力度差异，然后进一步考察不同区域的企业扶贫基金补贴力度是否存在所谓的“利益转移”问题。从分析结果来看，地方政府的扶贫基金的“瞄偏性”主要倾向于满足下列条件之一的企业，即内资企业、扶贫龙头企业、非赢利性企业及TFP 较低的企业。接下来本文将对不同类型企业的回归模型(4)的改变对回归方程(3)的估计结果的敏感性进行分析①我们将对回归方程(4)的解释变量做如下处理，将引入一个解释变量、一个虚拟变量(行业)。其中，解释变量为劳动密集型企业变量(取其对数平方项)。用这两个变量来代替内资企业、扶贫龙头企业、非赢利性企业及TFP 较低的企业的四个特征哑变量。。

表2 赫克曼选择模型的回归结果Tab.2 Regression results of Heckman selection model

3.3 不同类型内资企业受扶贫基金资助的差异性分析

笔者把其它变量作为控制变量后，“开发式”扶贫基金流向国有企业的概率及其补贴力度远大于其他类型企业。而从私营企业获扶贫基金的可能性及补贴力度可以看出，所有制性质在很大程度上影响着“开发式”扶贫基金的流向及补贴力度。地方政府具有补贴国有和集体企业偏好的倾向。其背后的主要原因是地方政府仍然是以发展经济提高GDP 产出为核心。由于市场化的冲击中国目前的国有企业和集体企业的发展明显滞后于个体和私营企业。其投入－产出(DEA)比仅为0.747 3(袁辉、戴大双)[6]，产品竞争力远低于相同类型的个体和私营企业。虽然其资本运营、技术创新、管理创新和制度创新方面远低于个体私营企业。但是，从就业容纳能力和维持当地社会稳定方面来看，“开发式”扶贫基金流向这种类型企业的社会职能效应远大于其本身的经济职能效应。从这个意义上来说，地方政府会把更多的扶贫基金投向内资企业中的国有和集体企业，而非个体和私营企业。所以扶贫基金的这种投向未能按照经济效率的原则出发，使得基金的运用超过了当期的受益范围。①这种状况被亚诺什·科尔奈称之为Soft Budget Constraint 现象。

3.4 四大经济区域的扶贫基金补贴概率与补贴力度

为更深入的研究地方政府扶贫基金是否对内资企业的补贴更具倾向性，本文引入了交叉项。这些虚拟变量分别为中西部区域与内资企业的交叉项和东部区域与内资企业的交叉项。然后，本文将在这两项交叉项引入模型(3)，再次对模型(3)进行估计。对于扶贫龙头企业、非赢利性企业及TFP 较低的企业的补贴概率及补贴力度的经验分析结果如表3。

表3 四大经济区域的政府扶贫基金的补贴力度差异性和基金流向的企业的结果分析Tab.3 Government poverty alleviation fund subsidies differences and fund flow business results analysis of the four major economic regions

表3 报告了扶贫基金补贴力度的决定方程的西部地区获得扶贫基金补贴力度、扶贫龙头企业、非赢利性企业及TFP 较强企业的联合估计因子。从四大经济区域的政府补贴款力度的差异分析可以看出，政府扶贫基金的流向及对企业的的补贴力度体现了扶贫基金的应有的功能，而从数据及变量的横向分布来看，四大经济区域的4个相关变量的联合估计系数的差异是显著的。经济和社会发展程度相对较高的东部经济地区联合估计值最小，而西部经济区域联合估计系数值最大，中部区域处于中间值。表4的报告表明，东部地区省市的扶贫基金对企业的补贴概率及补贴力度体现出“利益转移”的特征。这远离了扶贫基金初始的功能，而中西部省份的基金流向体现了扶贫基金应有的扶贫功能。

本文用企业规模交互项来代替起初变量后，方程(4)中变量的补贴力度的回归系数为－0.075，在0.01 的水平上通过了检验，解释变量企业规模的交互项回归系数为0.023 在0.01 的水平上通过了检验，那么认为加入非线性项来估计企业规模对其获得扶贫基金补贴的可能性是合理的。所以，企业规模对企业获得补贴的可能性具有显著的正向效应。这与模型(3)的估计结果是一致的。

4 结果总结与讨论

在目前“硬政绩”与“软政绩”双重评价体系下，我们利用2008－2010年企业时间序列数据，从“开发式”扶贫基金的流入补贴企业的概率及对于补贴力度的视角作了经验分析。通过引入赫克曼选择模型进行分析得出了采用不同解释变量状况下的差异化的结论。

首先，地方政府扶贫基金补贴概率及补贴力度显示了其应有的职能效应。在受补贴的企业中，地方政府重点扶持的企业类型是内资企业、扶贫龙头企业和TFP 较低的企业。二元回归模型的估计结果显示，地方政府对非扶贫龙头企业、资本密集型企业和TPP 较高的企业给予了更高的补贴概率和补贴力度。这种补贴行为产生了“利益转移”问题。但从政府的角度出发，其选择企业补贴类型主要是内资企业、非赢利性企业和劳动密集型企业。这充分体现了政府为提高本地经济水平、提升GDP 产出而作出的干预经济的行为。

其次，地方政府在选择补贴企业的类型时，更倾向于补贴内资企业，而从内资企业的性质来看，其内部亦有差别。地方政府的扶贫基金流向及对其补贴的力度均倾向于国有企业和集体企业，而流向个体和私营企业的可能性及补贴力度均较低。在区域地方政府扶贫基金流向及对其补贴力度来看，东部地区与中西部地区的补贴状况体现出“苦乐不均”的显著性差异。中西部地区省市更多的体现了扶贫基金应有的职能效应。而东部省份的地方政府对企业扶贫基金的支持概率和支持力度出现了“利益转移”的现象。

最后，扶贫基金的最主要的职能就是为中低收入群体提供更多的就业岗位，稳定当地社会。但当地政府往往把这两种功能“一元化”，而在目前“硬政绩”与“软政绩”双重评价体系下，往往最后仍是偏向于“硬政绩”的评价机制。那么，扶贫基金便更多的流向了一些TFP 较高的企业、资本密集型企业。

鉴于此，本文认为要是“开发式”扶贫基金发挥其应有的功能，而不至于产生“瞄偏”及“利益转移”问题。应该建立更合理的评价体制，特别是给予“软政绩”这个评价体制更多的指标和更大的权重，从而约束地方政府干预的重心倾向于劳动密集型企业和以中低收入群体为主的扶贫龙头企业。这样，不仅仅能够提高GDP 产量，更重要的是使更多的中低收入群体提高其收入。从而达到“主动”脱贫的职能效应，真正地发挥“开发式”扶贫基金的初始功能。

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