中国跨界水污染冲突环境政策分析*

汪小勇 万玉秋 姜 文 朱晓东 缪旭波 李杨帆

(1.南京大学环境学院，污染控制与资源化研究国家重点实验室，江苏南京210046;2.重庆工商大学融智学院，重庆400033;3.环境保护部华东环境保护督查中心，江苏 南京210042)

中国跨界水污染冲突环境政策分析*

汪小勇1万玉秋1姜 文2朱晓东1缪旭波3李杨帆1

(1.南京大学环境学院，污染控制与资源化研究国家重点实验室，江苏南京210046;2.重庆工商大学融智学院，重庆400033;3.环境保护部华东环境保护督查中心，江苏 南京210042)

跨界水污染纠纷已经严重影响到区域间环境和社会稳定。在我国传统条块结合的环境管理体制下，由跨界水污染引发的利益冲突和纠纷持续不断。尽管我国跨区域水污染纠纷协调机制尚未建立，但在许多地区已经进行了有益的探索和实践，发现了一些不足之处。应用多准则决策分析法可以评估和比较跨界水环境管理条约，识别最可取的条约，同时可以对现有的条约提供进一步完善的建议。本文应用多准则决策分析之一的消元法，通过三个主要指标共11条标准，对我国跨国界、省界、市界和跨流域4个不同层次的单边和多边跨界环境管理条约进行评估和比较。结果显示，我国跨界水环境条约存在的问题主要有:我国各层级跨界水环境管理政策在法律上缺乏有效的程序性立法;执行上缺乏相应的法律保障和配套机制，执行不力;争端解决机制缺乏有效的管理机构、依法处理程序和磋商解决机制。通过对现存条约的分析比较和提供建议，为构建我国跨区域水污染纠纷协调机制提供技术和政策支持。

跨界污染;空间尺度;多准则决策;争端解决机制

世界上有263条跨国界河流，占世界淡水资源的60%，覆盖近40%世界人口［1］，其中至少有158条跨国界河流存在国际争端和纠纷［2］。目前对跨界水污染治理的政策措施主要有直接管理、排污权交易和税收手段、协商谈判，由于资源环境问题的系统性和整体性，以协商谈判为主要手段的跨区域合作是解决跨界水环境冲突的有效手段之一［3－4］。各利益相关方以签订协议、契约的形式将各方环境责任纳入污染者的决策活动，该方式可以从更广泛的角度和范围去考虑跨界水污染治理的行政方式和市场方式的协调运用［5］。在统一的框架协议下整合子辖区的利益，明确权责，通过协调最终使得区域的环境质量共同改善，实现区域环境质量改进的费用有效性［6］。为了保护有限的水资源和避免跨界水环境冲突，越来越多的有关跨界水环境条约开始制定和生效［7］。最早的跨界水环境协议可以追溯到1923年的日内瓦公约，据统计，1820－2002年之间，世界各国签署的有关跨国界流域管理协定达400多个，世界范围内签订的有关河流管理双边和多边合作协议达多达3600多个［8］。

我国疆域辽阔，跨国界、省界和市界水污染纠纷不断［9］，如2005年吉林石化双苯厂爆炸导致的松花江水污染引发的了中俄冲突，20世纪90年代起苏浙两省水污染纠纷，淮河流域安徽段蚌埠和宿州两市的水污染纠纷等等层出不穷。在我国条条为主、条块结合的水环境管理体制下，构建区域协调机制是解决跨界水环境冲突难题的正确途径和方法［10］。目前，我国在跨国界、省界和市界不同层级上均建立了不同类型的跨区域协调机制［11－12］，签署了一系列加强区域管理与合作协议、协定［13］，促进了我国区域环境管理的体制建设。本文应用多准则决策分析和消元法对我国不同层级跨界环境管理协议进行分析和比较，以期为今后制定有效的双边或多边协议提供技术支持。

1 研究方法

多准则决策(MCDA，MultipleCriteriaDecision Analysis)属运筹学范畴，是一种应用广泛的管理决策方法，有多个不确定因素影响决策后果［14］，决策者可以通过对多个准则进行分析、评估和排序做出决策。消元法(Elimination Method)是多目标决策的一种，可以同时采用质化和量化对有关准则进行评估分析。本文采用多准则决策的消元法对我国跨国界、省界和市界和跨区域四个不同层面签订的协议进行分析，具体步骤如下［15］:

(1)标准选择:对可能存在的可选方案选择和制定一套标准评估，这一标准至关重要，会直接影响到最终的解决方案;

(2)标准排序:将所选择的标准从最重要开始按标准的重要性降序排列;

(3)可选方案评估:用第一步的标准体系对可选方案进行定性和定量评估;

(4)阈值界定:对第一条标准进行范围界定;

(5)可选方案排序:依据各标准的权重对可选方案进行评估和排序，首先对权重最高的标准进行评估，对不符合此标准的可选方案进行剔除;其次，对剩下的方案依次按权重的高低进行评估，对不符合标准的可选方案依次淘汰，最终得到可选方案的优先次序;

(6)标准更新:如果依据上述评估程序不能有效地对可选方案进行排序，则需要重新定义标准的阈值范围。此外，在适当的时候也可以用消元法对标准条件语句的层次进行排序和消除。

2 研究内容

跨区域水环境管理条约可依据条约缔约方的多少可将条约分为双边条约和多边条约，多边条约可进一步根据其覆盖的范围分为某一特定区域(如泛珠三角洲地区、长三角地区)、全流域(如太湖流域、淮河流域)或流域的部分地区(如太湖流域江、浙交界地区)。本文选取以下5个有代表性的条约/协议作为研究对象:①2008年中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于合理利用和保护跨界水的协定(跨国界双边条约);②2004年省级水事纠纷(跨区域多边条约);③2003年海河流域水协作宣言(跨区域多边条约);④2002年太湖流域片省际边界水事协调工作规约(跨省界多边条约);⑤2000年蚌埠、宿州两市关于跨市界河流水污染纠纷协调防控与处理的协议(跨市界多边条约)。

3 政策分析

对跨界水环境政策分析评价标准主要包括评价范围、法律法规、争端避免和解决机制等等［19］，本文采用Ma，J等人的跨界水环境政策评价标准体系［15］，该指标体系主要有强制执行力、条约或协议的实施能力、争端解决机制三个重要指标，共11条评价指标，见表1。

3.1 强制执行力

强制执行力，主要分析该协议在解决水环境冲突时是否具有强制执行力;是否强制条约缔约方依据该协议制执行条约决议;条约执行中是否具有监测和咨询机制;对不执行该条约协议的是否具有相应惩罚措施等等。通过对所选的5个协议/协定的分析，结果见表2。

表1 跨界水环境政策评价标准Tab.1 Criteria for evaluate the transboundary waters policies

表2 条约的强制执行力Tab.2 Treaties’contents related to enforcement capacity

对于跨行政区的水环境管理，法律虽然已有所涉及，但却相当不完善［17］。从表2可看出，我国各级跨界水环境管理协议缺乏法律约束力和司法解决程序。相关跨界协议依据《中国人民共和国水法》等国家法律、法规作为依据，但协议本身并不具有很强的法律效率，大部分环境合作共识是在上级政府压力下的地主政府领导人做出的承诺来保证，缺乏制度性和法律强制性。在《省际水事纠纷预防和处理办法》和《蚌埠市人民政府、宿州市人民政府关于跨市界河流水污染纠纷协调防控与处理的协议》中也仅仅是提到协商不成的情况下可以提交国务院和人民法院裁决。同时对未能协商达成一致缺少原因分析和进一步磋商解决的具体办法和程序。特别是相关协议都没有对该协议在解决跨界水环境问题的执行时间期限做出明确限制，这是我国各层次制定的协议/协定普遍存在的问题之一。

3.2 实施能力

条约的实施能力，主要包括协议的缔约方是否定期向上级主管机构提交工作报告，协议的最终决定与各利益方的相互关系以及监测方案。

表3 条约的实施力Tab.3 Treaties’contents related to treaty implementation

在我国条块结合的环境管理体制下，受地方保护主义影响，跨界水环境管理相关条约的实施能力受到了一定限制。地方政府在无强制力协调解决环境问题的博弈中上下游地区难以合作，在跨行政区水资源管理和水污染防治中低效甚至无效［18］。目前，政府间的跨区域合作机制尚未建立，双边或多边环境管理框架协议大部分是地方政府间的一种原则性规定，除《太湖流域片省际边界水事协调工作规约》中涉及到“将会议情况抄送上级水行政主管部门和太湖局备案”外，其他条约均未规定定期提交合作报告或将有关合信息定期整理共享。由于跨区域合作涉及到环保、水利、国土等横向政府间合作，同时也涉及到政府、企业和公众等多方面利益，因此相关合作条约必须对相关方利益做出界定，做到“有法可依”。这一点在我国大部分合作条约中都有所体现。常规和应急环境监测方案是体现条约实施能力的重要指标之一，特别是发生突发水污染事件时，需立即启动应急监测方案，实时动态监测水质环境变化和跨界断面水质变化情况，为制定综合决策和处理方案提供基础数据支持。以上条约中，除《省际水事纠纷预防和处理办法》未提到监测方案外，其他条约大都提到编制监测方案，但缺乏具体程序规定。条约主体行政级别越低，监测方案制定得越具体，如《蚌埠、宿州关于落实跨河界水污染纠纷协调防控与处理协议》制定的跨界河流水质监测方案，包括采样、监测指标、监测方法和频度等。

3.3 争端解决机制

尽管相应的协调机制可以解决日常工作常见的跨界水污染纠纷问题，但不可避免会出现无法达成协商一致或突发性污染事件，因此有必要制定相应的争端解决机制。主要包括解决争端的组织机构、全体成员大会、接受争端请求的程序和解决争端的决策程序。

表4 争端解决机制Tab.4 Treaties’contents related to dispute settlement mechanism

我国尚没有一套完整的解决纠纷程序，目前的合作协调机制基本上停留在各种会议层面上，采取集体磋商的形式［18］。组织机构由签订协议的所有主体共同组成，多为地方政府和流域管理机构共同组成。以定期的联席会议等形式磋商解决问题，缺乏争端解决的具体程序和决策机制，特别是欠缺司法程序解决处理争端。如海河流域水协作机制中主要为联席会议制度，成员单位为流域内八省、自治区、直辖市水利厅(局)和海河水利委员会及其直属管理局，联络员为各单位办公室负责人;联席会议每年召开1－2次，参会人员为各单位领导及有关部门负责人。这种合作模式一方面以行政协调手段为主，多以领导人意见为主，带有一定的主观偏见;另一方面缺乏系统明确的纠纷接受、处理程序，没有相应的实体法和程序法相配套，特别是出现突发事件带来的环境纠纷不能得到及时有效处理。

3.4 小结

结合专家意见和和实际执行情况，总结以上5个条约/协议及其主要特征见表5。从表5可以看出，我国跨界水环境管理条约在预防、监控和处理跨界水环境冲突中仍然存在许多问题。如松花江跨界水污染事件后，在中俄1994年签订的《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府环境保护合作协定》的基础上，签订了《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于合理利用和保护跨界水的协定》，该协定为原则性的环境保护合作，没有规定具体的关于跨国界污染、流域上下游补偿等问题的具体内容［19］;2004年9月，水利部发布《省际水事纠纷预防和处理办法》，该办法涉及处理水事纠纷的主要依据、省际水事纠纷处理机构及职责、省际水事纠纷的预防和处理、省际水事纠纷的执行与监督等。但是对于协商过程只规定了一个逐级协商流程，即纠纷协商从各级水行政主管部门和政府开始逐级上报。2003年《海河流域水协作宣言》也因缺乏跨界上下游水资源使用权的划分和界定和相应的流域管理机构执法依据等影响了水资源环境管理的政策支持和保障体系;2002年《太湖流域片省际边界水事协调工作规约》对协调解决跨界水事纠纷提出了具体的规则，规定了水事协调的工作依据，强调建立省际边界双方相互交流、统一规划、共同发展的边界水事协商机制和水事纠纷预防机制等，但是尚未制定协商机制的具体细则［20］;2002年蚌埠、宿州两市人民政府联合发布《关于落实跨河界水污染纠纷协调防控与处理协议的通知》对两市建立长效预防跨界污染机制进行了一定的尝试，详细规定了联合监测、执法和风险调控等措施，但缺乏相应的程序性立法和协作机制的强制性、有效性、系统性。总得来看，以上这些协议和规定都未能从法律上明确规定协商的机构和职责，未能解决流域机构和区域行政机构的职能交叉和重叠现象。

表5 指标评估矩阵模型Tab.5 Evaluation matrix for each criterion

4 结论

我国不同层次的环境保护合作协议主要存在的问题包括指导性规定较多，可操作性不强，具体如何落实的不清楚，对跨界水污染冲突以行政协调手段为主，政府多以协商、谈判等形式参与争端解决，缺乏法律的介入和客观公正的司法程序解决跨界纠纷和冲突，带有一定的片面性和人为性。特别是争端解决机制尚未正式建立，大多数机制、制度效力层次低，效力范围比较狭窄。现有的协调机制并没有在实际工作中完全发挥出来，真正的协调机制目前还是依靠高度统一和一元化的党政领导体制来完成。依据以上11条评价标准，我国不同层级跨界水环境管理协议还需进一步完善，从而为建立我国跨界水环境合作机制提供政策支持和保障。

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AbstractTrans-boundary water pollution disputes have seriously affected the regional environment security and social stability.Serious trans-boundary conflicts over water pollution have continued under the traditional slice-intersect management mode.Although coordination mechanisms have not been established in our cross-regional(basin)water disputes，some deficiencies were found after many useful explorations and practices in many areas had been conducted.Water environmental pollution has trans-boundary effects that need to be tackled multilaterally.Trans-boundary water treaties are evaluated using Multiple Criteria Decision Analysis(MCDA)to identify the most desirable treaty and suggested how existing treaties can be improved.More specifically，a flexible MCDA technique，called the Elimination Method，has been employed to analyze and compare three multilateral treaties and two bilateral trans-boundary treaties according to three main criteria，a total of 11 standards at four scales:cross state，provincial，municipal and watershed borders.The analytical results reveal limitations of these water policies with respect to conflict resolutions:①the management policies in the absence of effective legal procedural legislation at all spatial scales;②lack of legal protection and support mechanisms，ineffective implementation;③lack of effective organizations，legal procedures and solutions through consultation mechanisms in dispute settlement mechanisms.We provide directions for the possible improvement in disputes coordination mechanisms and provide technical and policy support.

Key wordstrans-boundary pollution;spatial scale;multi-criteria decision analysis;dispute settlement mechanism

Analysis on Environmental Policies of Trans-boundary Water Pollution Conflicts in China

WANG Xiao-yong1WAN Yu-qiu1JIANG Wen2ZHU Xiao-dong1MIAO Xu-bo3LI Yang-fan1
(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse，School of Environment，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210046，China;2.College of Rongzhi，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400033，China;3 .East China Environmental Supervision Centre，Ministry of Environmental Protection，Nanjing Jiangsu 210042，China)

D912.6

A

1002－2104(2011)03－0025－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.03.005

2010－09－28

汪小勇，博士生，讲师，主要研究方向为环境规划与管理。

*“十一五”国家科技支撑计划重点项目(编号:2007BAC16B05);国家水体污染控制与治理科技重大专项 (编号:2008ZX07101－004－05)。

(编辑:李 琪)