中西部地区发展低碳经济的政策困境与出路

张小刚

(西安建筑科技大学，陕西 西安710055)

所谓低碳经济(Low-carbon economy)，是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。这是摒弃以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集约的发展模式的现实途径，是实现经济发展与资源环境保护双赢的必然选择。

1 中西部地区发展低碳经济的政策困境分析

1．1 困境之一:减排目标与生态保护发生冲突

对于水电项目的开发，一直以来争议很大，特别是对水电开展区域的移民和环保生态等问题，如怒江水电站的规划从2003年起就一直争议未断。“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”(温家宝，2004)，开发计划暂时搁置，大型水电项目核准权也从地方收回到国务院投资主管部门。然而，根据可再生能源的“十一五”规划，“十一五”期间将重点开工33座水电站，装机容量7 402．1万kW。但来自中国水电工程顾问集团公司的数据显示，截至2009年底，“十一五”规划中列举的重点开工水电项目仅有1/3获批。

若要实现2020年定下的节能减排目标，届时水电装机容量必须达到3．8亿kW，换句话说，只有水电装机2020年达到3．8亿kW，才能实现到2020年非化石能源在一次能源的比重提高到15%的目标(张国宝，2010)。因为在可再生能源的发电中，风电和光伏发电上网成本较高，水电和核电的发电成本较低，所以在目标规划中15%的目标，风电、太阳能和其他非化石能源只占2%，核电占4%，剩余的9%全部由水电担负。由于“十一五”期间水电审批放缓，如果不尽快放开审批，上马项目，届时将很难完成3．8亿千瓦的目标。于是2010年8月26日水电百年纪念大会又提出了对水电项目大幅开禁的政策。

1．2 困境之二:减排政治任务化倾向与基础性工作发生冲突

2009年12月哥本哈根会议上，中国政府承诺到2020年单位GDP二氧化碳强度减少40%－45%。据不完全统计，在之后不到一年的时间里，中国目前至少有100个城市提出了打造“低碳城市”的口号。最新的成员是西藏自治区的首府拉萨，计划成为以应用太阳能为主的“太阳城”。然而我国并没有一个真正意义上的低碳城市。在我国，不仅没有一座城市有过可以量化的减排历史，还出现了诸多建设低碳城市的怪现状:诸如以低碳之名行地产开发之实;打着低碳旗号的新能源产业园区，却停留在设备制造的低端加工环节;烧着高碳的煤，生产低碳的节能灯等。

面对低碳经济热潮，2009年全国“两会”期间，国家发改委气候司曾起草过一份《关于低碳经济发展指导意见》，取而代之的是8月10日公布的《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》。通知中，国家发改委对进入试点的五省八市明确提出了5项具体任务，其中一条是“明确提出本地区控制温室气体排放的行动目标和具体措施”。这恰恰折射出我国建设低碳城市的困境:地方发改委没有经验，寄希望于意见出台，以向中央取经;国家发改委同样没有经验，寄希望于通知落地，以观地方试点。

1．3 困境之三:减排任务与人民基本生活需要发生冲突

国家节能减排目标和产业转型政策释放出来的信号和压力，使大量高能耗企业在具备转型能力之前先停业整顿，由此来带煤炭供应减少;加上入冬以来，随着煤炭需求激增，各地煤价一路高涨。以98%电煤需要外购的湖北省为例，电厂采购的标煤到厂价比2009年8、9月份上涨了200元/t。按照目前的上网电价水平，2009年12月份以来，湖北省大部分电厂都已陷入亏损。这意味着，如果单纯考虑自身的经济效益，已经缺乏购煤和发电的积极性。而大部分电厂为了不被政府和电网处罚和履行企业的社会责任，必须做出积极购煤发电的姿态。

根据湖北省电力公司公布的数据，截至2010年1月8日，在每天限电约4 000万kW时的情况下，全省已累计限电9．41亿千瓦时。从2009年12月12日起，湖北全省用电进入红色预警期，被迫实施计划用电，电力短缺的困难局面一直持续到2010年3月底。在湖北省约4 600万kW的电力装机中，水电占65%左右，每年冬季的枯水期中，全省的电力供应都严重依赖火电。而湖北省煤炭资源匮乏，98%的电煤需要从外省购入，90%的煤炭通过铁路调运。而电煤采购和运输却面临着煤价高涨和运力紧张等多重制约，电煤供应远远跟不上消耗，导致煤炭库存急剧下降。电与煤价格形成机制的差异，使问题变得更加复杂。

1．4 困境之四:减排目标与实体经济发展的能源需要产生冲突

根据国家发改委公布的2010年1－9月各地节能目标完成情况统计，今年前三季度，仍有十个地方节能减排形势较严峻，其中六个是西部省份，即陕西、广西、青海、宁夏、新疆和甘肃。陕西被列为二级预警区。根据陕西省发改委的报告，2010年陕西省制定的节能降耗目标任务是单位GDP能耗下降4．5%，要完成“十一五”单位GDP能耗降低20%的总目标，2010年需要下降3．34%。但从上半年节能降耗情况看，形势并不乐观。时间紧迫，于是出现了占到陕西全省电石产能的2/3以上神木县电石等行业的停产整顿。临近的府谷县亦仅剩几台有自备电厂的电石企业在开工，其余全处于停产中。

电石行业只是当地大量高耗能行业的一个缩影。当地除了电石企业，还有兰炭、铁合金等大量企业，都正在面临整改。府谷县今年上半年月平均消费能源约40万t标煤，今年3季度，这一数字降到了31．97万t。该县9－12月能源消费总量要控制在74万t标煤以内，而要完成这一目标任务，今年最后两个月的能源消耗总量需控制在20万t标煤以内(张延龙，2010)。受到影响的不只是陕北地区，11月初，位于陕南的全国第三大产锌企业汉中锌业接到汉中市政府的通知，即将对企业实施限电。迫使当地政府采取如此严厉措施的，是巨大的节能减排压力。

1．5 困境之五:减排责任与经济金融政策调控目标发生冲突

黑龙江省七台河煤矿属极薄煤层，本来就产量低、效益差，然而一些被关停了的小煤矿又全部取得了全国小煤矿专项整顿验收合格证，并于2002年换发了采矿许可证、营业执照和煤炭生产许可证等5证。在取得了合法证件之后，七台河市开始安全质量标准化整改达标，2004年这些矿参加全国小煤矿安全基本条件整顿验收，经验收合格取得了省有关部门核发的《安全生产许可证》(杨光，2009)。然而，2006年9月，政策突变，凡是生产能力在3万t以下的矿井，各种证照一律不给年检及延续，同时整改停止。按要求，七台河市将由2005年的426处地方煤矿缩减至300处，证照齐全的小煤矿逐步被强行关闭。

对于地方政府而言，出于工作职责，他们必须严格贯彻国家的政策调整。但考虑到现实情况，七台河地区是靠煤资源发展起来的，地方发展到今天离不开这些煤矿做出的贡献。姑且不论这些煤炭企业家能否接受这一现实，即使接受，许多企业家从低附加值的实业中退出后，手中积累的大量资金去向除过顺利转型外，还包括进入房地产、股市或农产品期货市场，人为原因造成物价上涨的可能性增大。2009年3月，北京最昂贵的房地产项目之一星河湾三期，大约四成的外地购房者5%来自山西，河北、内蒙古和东北的企业家也很多;2010年，某知名煤炭企业家将其名下核心资产控制权拱手相让华润集团变现近百亿元后，转身进入了私募股权基金(Private Equity Fund)等都是例证。

1．6 困境之六:当前减排量对未来减排压力产生负向激励

2010年12月6日，墨西哥坎昆气候大会期间，保定与德州、南昌一起，成为中国“碳益”城市①所谓“碳益”城市是指其他地区使用该城市制造的新能源设备形成的碳减排，高于该城市自身的碳排放。的代表，被国际非政府组织“气候组织”列为从低碳产业发端的中国城市低碳进程中的样本。作为国内首个编制低碳发展规划的城市，由保定市发改委和清华大学共同编制的《保定市低碳城市建设规划》已提交市政府审议;相对于具体方案和规划，更具有宏观指导意义的文件《中共保定市委市政府关于建设低碳城市的指导意见》已于10月29日付诸实施。按照规划，到2015年和2020年，保定市万元GDP二氧化碳排放量分别比2005年下降35%和48%左右的目标，将纳入国民经济和社会发展规划，各项指标也将分解到有关部门的年度工作计划中。

保定市新世纪社区于2007年在全市率先进行了太阳能应用改造。整个小区太阳能照明、电力系统的投入，共计50万左右，比普通的设施要多投入30万元。按照原先的计算，每年可节约费用超过7万元，即4年多便可收回成本(刘金松，2010)。但最终的效果却并不是理论上计算这么简单。太阳能景观灯用了不到一年，即陆续开始出现损坏，目前这些景观灯干脆成了摆设。减排量越大，意味着在未来发展中，将受到更强的制约，临近“十一五”末，为完成节能减排目标而纷纷上演的拉闸限电即是最好的例证。保定的自我加压无异于给自己未来的发展套上了一副更紧的枷锁。

1．7 困境之七:国家减排承诺面临大国减排义务博弈

2009年12月哥本哈根气候大会，发达国家与发展中国家的主要分歧在于是否坚持双轨制来谈判，即严格按照《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》框架达成的协议进行谈判。12月8日下午，英国《卫报》爆料，在哥本哈根气候大会召开之前，东道主丹麦牵头，与一些发达国家商谈后抛出一个“丹麦文本”。为一些发展中国家设置了减排义务，并且模糊了发达国家提供资金的义务。发达国家目前正试图将《公约》和《京度议定书》空壳化，抛弃双轨制，试图构建出一份新的法律文本出来(李高，2009)。至此，双轨制腹背受敌、内外夹击，能否被继续坚持彻底成为一个悬念。

2010年12月在坎昆，会议的基调定位得相对温和，因为在哥本哈根各国已经认识到，试图达成具有全球法律约束力的协议是不可能的。欧盟作为气候谈判的旗手现在越来越弱势，既不愿意中国这种新兴经济体和未参加《京都议定书》的美国不受节制的碳排放，也不愿意看到自己辛苦建立起来的气候谈判的成就毁于一旦。这使其也只能在夹缝中行走，注定效果有限。

2 对中西部地区发展低碳经济的政策的建议

通过上述强制减排的低碳经济政策困境的分析发现，强制减排政策同样有诸多反面的作用。因此，不应该只看到强制减排政策的积极作用，更应该认识到强制减排政策的负面影响。为此，对中西部低碳经济政策的制定和实施提出以下建议。

2．1 准确把握低碳经济政策的长远性和一致性

根据国家能源局的数据，中国水能资源技术可开发量5．42亿kW，以目前开发的1．85亿kW计算，水电开发利用率只有34%左右，远低于发达国家60% －70%的平均水平。无论哪个数据真实，有一个不争的事实就是，中国的东部地区水电开发程度远远高于西部，水资源开发程度也是如此。针对西部地区的水电资源开发现状，在制定低碳经济政策时应该东西部有别。尽可能慎重考虑，不应为了低碳目标而制定强制减排任务，随后又迫于压力开禁，朝令夕改。

2．2 注重处理减排政治任务与基础性工作的关系

2010年6月举行的低碳经济研讨会上，地方官员向国家发改委的研究人员提问的问题主要涉及三个方面:第一，城市基础碳排放量的统计与检测方法;第二，中央与地方如何分配财政投入;第三，是否存在可以学习的现实案例。这些都是低碳城市建设过程中最基础性的工作。事实上，我国省市一级的碳排放清单长期处于空白状态，试点中的五省八市，大部分还未提交任何具体规划。然而无论减排压力多大，这些基础性的工作是无法忽略的。

2．3 注重解决减排成果与人民基本生活需要的矛盾

对华中电网特别是湖北省电力部门而言，电力供应形势严峻。山西、河南等产煤大省已开始限制煤炭出省;蒙西、新疆等地煤炭受运力和成本限制，无法调入;华北、西北煤炭基地电力富余，但因距离远，没有电力通道输送到湖北。因此，要从根本上解决湖北省电力能源供给问题，必须依靠建设特高压电网，这既是必由之路，也是当务之急。2009年，湖北省累计外购电电量59．68亿kW时，其中购特高压电量18．74亿kW时，相当于输煤近100万t。然而，我国的特高压建设刚刚起步，技术还有待进一步完善成熟。因而输煤和输电都是缓解电力紧张的重要渠道。

2．4 注重协调减排目标与实体经济发展能源需要的关系

根据陕西省发改委10月份的统计，全省工业用电占全社会用电的比重由6月份最高的 70．96%降低到68．78%，其中重工业占全社会的用电比重也由64．48%降低到61．69%。受停产整顿影响最大的榆林电网用电量自2009年10月份来首次出现负增长，同比降幅达到31．10%。“十一五”即将结束，新一轮的西部大开发国家要在陕西建立能源基地和资源深加工基地，因此“十二五”应因地制宜，不应对能源大省制定过高的目标，防止再次出现未完成指标而采取破坏生产力的极端现象。

2．5 注重协调减排责任与经济金融政策调控目标的关系

针对政策性关闭矿井的配套政策及补偿政策不完备的情况，有关部门应组成联合调查组，深入关闭矿井较多、矛盾较为突出的省和产煤地市进行专题调查研究，全面真实地掌握被关闭小煤矿的资金投入、生产时间和因政策性关闭所造成的实际损失等情况，必要时可委托评估公司对矿井经济损失进行评估。统一制定切合关闭矿井实际的经济补偿政策，明确中央与地方政府分别应该承担的补偿额度或比例，并考虑对政策性关闭矿井实施增值税返还等办法，落实补偿政策。

2．6 全面把握低碳经济政策的正负向激励作用

对于正在打造低碳城市的保定自身而言，迫切需要使用自己制造的新能源设备加大碳减排力度。保定高新区的目标是，未来几年投资17亿元，在超过300万m2的工厂屋顶上，安装光伏发电组件，项目建成后年均发电可达1．26亿kW·h，可在工业用电高峰时缓解电网压力。该项目也是国家金太阳示范工程中首个启动建设的项目，金太阳示范工程不仅可以在厂房安装光伏发电组件，还可以应用在商场、学校和住宅。总之，企业应根据自身科技创新能力制定减排目标，而地方政府则应及时兑现优惠和鼓励政策。

2．7 注重研究国家减排承诺与大国减排义务博弈的关系

2010年坎昆会议期间，法国《世界报》撰文称，美国和中国作为世界最大的经济实体和温室气体排放大国，在会议上相互指责对方在2010年对全球变暖治理“贡献”很小，导致会议陷入僵局。10月份举行的坎昆会议预备会的主要问题也在于中美之间存在的分歧。美国谈判代表乔纳森·潘兴则认为，尽管在11月份的选举中共和党人获得更多支持，但奥巴马仍然致力于实现至2020年美国温室气体排放比目前降低17%的目标。在新一轮减排义务的博弈中，需要更加注重考虑国内产业转型的进度和技术创新效率。

3 结束语

长期以来，中西部地区为东部乃至全国生态环境保护和经济社会发展做出了巨大的贡献和牺牲，创造了巨大的经济效益和社会效益。低碳经济战略既为中西部经济社会发展提供了历史机遇，也使本已脆弱的生态环境和经济发展面临双重挑战。在环境管理中借助国家政策干预是必要的，然而低碳经济政策也不能违背经济发展规律和忽略区域经济发展的实际需要。从根本上讲，应该把低碳经济纳入国家整体发展规划进行考量，而不仅仅是作为工业减排的附属品。

(编辑:刘文政)

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