退耕还林工程经济补偿机制研究——以雅安市雨城区为例

戎晓红

(徐州工业职业技术学院管理工程系，江苏徐州221140)

退耕还林工程已成为我国生态建设的主体工程之一［1］。作为我国林业史上涉及面最广、政策性最强、群众参与性最高的生态建设工程，退耕还林离不开广大群众的支持。退耕农户在为生态建设做出牺牲的同时，国家和社会一定要保证他们的基本生活和长远发展。这既是维持可持续发展的需要，也是社会公平的最直接体现，就此不同的学者从不同的方面对退耕还林过程中的经济补偿问题进行了探讨，然而补偿政策的现实影响以及农户退耕后的行为方式对退耕还林成果的影响程度随着工程的深入实施，已经显现出来。因此，本文试图结合现实影响和农民行为方式的分析来对退耕还林的经济补偿机制作出探讨。

1 研究区退耕还林实施情况

雅安市雨城区位于成都平原向西藏高原过渡带的盆周西南部边缘、雅安市的东部，全区幅员面积1 067．31km2，其中耕地19 315．63hm2，林地65 246．14 hm2。雅安市雨城区1999－2004年间共完成退耕还林14 333．33hm2，配套荒山造林9 466．67 hm2;退耕还林工程共涉及全市148个乡镇、27万多农户。其中:全退户15 291户，占退耕还林总户数的5．7%。截止2008年底，户均获得政策补助5 877元。

2 退耕还林对退耕农户利益的影响分析

以雅安市雨城区为例，通过对观化、望鱼、沙坪、对岩四个乡镇、8个村、120户农户进行问卷调查，取得第一手资料，以此为基础分析退耕还林对退耕农户的影响以及其农户的行为方式。

2．1 农户家庭总收入变化情况分析

从一定意义上说，经济发展的过程也就是不同社会利益集团之间利益矛盾、冲突和调整地过程。在社会各个利益群体中，农民的利益往往处于从属地位。退耕还林对农民利益的影响主要体现在经济利益的影响，所以本次专门对农民收入进行了深入调查和探讨。

首先通过询问农户“自退耕还林来，你家的家庭收入增加、减少或是不变?”，来了解退耕农户家庭收入变化情况。退耕给样本农户家庭收入带来了正面的影响。占被调查农户52．5%的农户表示退耕还林后粮食和现金多了，30．0%的农户在退耕后的经济状况和以前差不多，即绝大多数农户退耕后的总体经济状况有了明显改善或没有变差，只有17．5%的农户认为退耕后的经济状况不如以前。说明退耕还林政策的确给大多数农民带来实惠，并且在改善生态环境的同时增加了农民收入。

退耕后，农户改变坡耕地的种植方式，因种植粮食的坡耕地面积减少，种植业收入相应减少，但是，国家提供的钱粮补助、农民发展林木等，农户的人均收入普遍增加(见表1)。

表1 样本村退耕区收益变化情况

由表2可知，退耕地退耕前由于其地质条件较差，故亩产较低仅为150．1kg/亩，退耕后，全部植林，均无粮食收益;随着退耕还林的实施，人均耕地面积有原来的1．90亩减少到0．45亩，减少幅度达76．3%;非退耕地的亩产值虽有所增加，但增加量不高，每亩地平均仅增加了21．5kg;在人均纯收入方面，退耕后人均收入比退耕前增加了124．9元。人均收入增加的主要原因有:一是国家的退耕补贴，在5－8年的时间内，只要补贴能兑现，农民的收入将会有所增加;二是剩余劳动力外出打工;三是由于产业结构调整以及自然灾害的减少，非退耕地的稳产高产增加了农民收入。从调查来看，增加的主要原因是国家补贴和外出打工两个方面。

图1 退耕前后农户家庭收入构成变化情况

2．2 农户家庭收入结构变化分析

由图1可以看出，退耕前，农户的家庭收入主要来源于种植和养畜，二者分别占到家庭总收入的50．81%和30．81%;外出打工收入仅占家庭总收入的13．74%;林业收入几乎没有，其所占比例仅为0．13%;工资性及其他收入(这里的其它主要是指开商店、搞运输等)约占1．62%;没有国家补贴。实施退耕还林工程后，种植业、养畜业所占比例均有减少，其二者减少幅度分别为 77．9%、38．31%;而外出打工收入由原来占家庭总收入的13．74%增至47．76%，增长幅度高达247．60%;林业收入比例比退耕前虽有增长，但其所占家庭总收入比例仍然很低仅为1．92%;另外，退耕还林国家补助在家庭总收入中占据了一定比例，达17．94%。退耕前后，家庭收入构成变化的原因主要有以下几点:①种植业收入的大幅减少主要是由于家庭耕地数量减少。据调查，退耕前的人均耕地面积为1．90亩，退耕后则仅为0．41亩，减少了 78．54%。此外，在所调查的120户样本户中，认为亩产比退耕前增加的农户仅占15%，多数农户则认为亩产量减少或没有什么变化，究其原因一是由于退耕后大部分农民没有把剩余劳动力投向剩余耕地;二是农药化肥等农业生产资料价格高，多数农户并没有因为耕地的减少而增大对剩余耕地的生产投入。②所调查地区的养畜(养猪)。养畜业收入减少主要是由于目前农户家庭的粮食(玉米)减少，致使每户平均养猪数量由原来的4．9头减少为2．1头。③林地收入所占比例仍然较小，一是由于林木生产需要较长的培育周期，而退耕期限较短，多数林木尚未成林，其效益尚未显现出来;二是由于林地缺乏精心管护，据调查，占样本户80．8%的农户对退耕林地是一种粗放管护模式，仅有7．5%的农户实施了精心栽培和管护。④实施退耕还林后，打工收入占据了家庭收入的主要部分。打工收入的增加主要是由于退耕还林导致外出打工劳动力增加。退耕还林改变了土地的利用方式，以前的坡耕地现在变成了林地，土地利用方式的变化，必然到了劳动力投向的变化。营造林及管护林木的季节一般在冬春前后，而农活是一年四季均得忙乎，因此，退耕还林工程建设产生了大量的剩余劳动力。据调查分析，外出打工人数占家庭劳动力的比例平均由退耕前的9．7%，增加到退耕后的33．4%，且退耕后该比例大于等于50%的户数占样本户的59．2%。当然我们在调查中也发现，农民外出务工也受到自身素质及观念、政策的限制，多数人均是在当地打临时工或季节性工种，工资收入较低，这也从侧面说明了农民外出打工比较困难。

2．3 小结

①在接受补偿的5－8年里，农户参与退耕的积极性很高，但受比较经济利益的影响，大多数农户对退耕还林地的管护积极性不高。②退耕后有一部分劳动力闲置，绝大多数农民并无兴趣提高土地的集约化水平，他们对国家的补贴依赖性很强，一旦停止钱粮补助，林地还没有到收益期，将失去生活来源，很可能会复耕。因此，建立和完善退耕还林补偿机制势在必行。

3 退耕还林经济补偿机制运行现状及建议

3．1 关于补偿标准

调查区的补偿标准目前是每亩退耕地每年粮食(原粮)补助的标准为长江流域及南方地区为300斤，补助粮食(原粮)的价款按每公斤1．4元折价计算;生活补助费每年每亩20元计算。该种补助标准存在一刀切，使得退耕户与退耕户之间，以及退耕户与非退耕户之间收益出现不均衡。

具体建议是:划定各类补偿区，实行分类指导:现行补偿标准只按黄河、长江两大流域进行分区，缺乏科学性。东中西部地区之间，西部内部之间在自然条件和经济条件上存在很大的差异，客观上需要划定补偿区。补偿区由种苗费补偿区、林(草)种补偿区、钱粮补偿区3块构成。如钱粮补偿区的划分应按坡耕地的土地产出率(单产)和农民的平均消费水平将中、西部划分为几个大区和亚区，在此基础上提出相应的补偿标准。在划好各类补偿区的基础上，可根据区内的平均水平，细分补偿级，比如粮食补偿的大区和亚区划定后，区内可据坡耕地的平均产出率，确定一个补助标准，并用相应的系数调整高于或低于此标准的粮食补助，这样就有上中下3种补偿级，区内平均水平系数为1，高于此水平系数为1．2，低于此水平的系数为0．8等。此外，对于粮食的折算价格，也不应按照统一的每公斤1．4元折算。理论上粮食折算价格=当地粮食收购价格+仓储费+发放费。这就要求各地地方政府根据本地实际情况调整粮食折算价格，在调整粮食价格实施过程中，为避免人为因素的影响，可引入竞争的粮食补助机制来修正，使粮食折算价格符合当地实际情况。

3．2 关于补偿期限

现行的政策规定:粮食和现金的补助年限，还经济林补助按5年计算，还生态林补助按8年计算。通过农户问卷调查发现，80%的退耕农户补助期限只剩3－5年，而其树木成林至少还需要十年时间，国家停止补助后而林地仍没有收益，此时农民缺乏经济来源，多数农户很可能会选择返耕。

对于退耕后还用材林，建议国家根据树木的采伐周期确定补助期限，因为用材林当林木达到采伐期的时间也要几十年，在此之前农户基本没有什么收入，只有待采伐期到了农户可以解决基本生活问题时再停止补助;而对于退耕后还经济林，补偿期限截止后国家可不再提供钱粮补助，但由于农民造经济林虽收益较大，但面临着“小农户，大市场”的投资风险，因此国家可建立起适当的经济林保险体系，并对还经济林的农户给予信息指导和技术服务。

3．3 关于补助内容

现实中对于退耕补助只是强调对退耕还林粮食和生活费、及种苗的补助，而忽视了对林地管护费用的补偿，致使农户在退耕以后，由于缺乏资金支持，对林地普遍实施粗放式的管理方式，导致林地成活率低、生长速度慢等，难以发挥退耕还林的生态效益。

在补助内容上，建议列入管理费用和管护费用的补偿，尤其是对于退耕后还生态林草的管护费用补偿。对于增加管理和管护费用补偿的补偿方式有学者建议与现有粮食和现金补助一并下发下去，规定其中的管护费用比例，按比例扣取相应数额的费用补偿。无论采用何种补偿方式，增加相关费用的补偿的优点是显而易见的:有助于调动参与者的积极性，保证林木的成活率，保障生态退耕效益的实现。

3．4 关于补偿方式

补偿方式有直接补偿和间接补偿两种方式［7］。目前关于农户的直接补偿做得很到位，基本上都能够及时地发放钱粮;但间接补偿方面仍然比较滞后，主要表现在:后续产业发展跟不上，大量的农村剩余劳动力转移不出去，农户在林木、果木栽培等方面缺乏技术性指导等方面。

建议国家直接补助和间接补助相结合，近远期补助方式相区别。除了近期的钱粮补助外，还应大力抓远期间接补助，即通过迂回方式来补助经济利益受损的农户，如提供优惠贷款、就业指导和帮助、技术援助、扶持发展新产业等方式。具有做法有首先继续抓好劳务输出;其次，引导、鼓励、扶持发展二、三产业，使剩余劳动力转移到非农产业就业;第三，退耕后有许多农民脱离种植业，可以利用剩余劳动力扩大养殖业，根据不同区域、不同群体，重点引导培育专业村、规模化养殖，走一户带多户，多户带全村，一村带多村的小规模，大群体的畜牧业养殖产业化之路，提高农民收入，这也是解决退耕后农民生产生活出路巩固退耕还林还草工程成果的重要途径。

(编辑:王爱萍)

［1］贾云，等．辽东山地不同退耕还林模式的生态效益［J］．林业科学，2010，46(3):44 －51．

［2］林德荣，等．退耕还林成果巩固问题研究:基于退耕农户机会成本视角的动态博弈模型［J］．北京林业大学学报:社会科学版，2010，9(1):101 －105．

［3］罗荣桂，丁正平．外部性校正与长江上游退耕还林还草补偿机制［J］．武汉理工大学学报，2003，25(7):84 －87．

［4］张吉国，胡继连．退耕还林的外部性及政府行为［J］．林业经济问题，2003，23(5):257 －260．

［5］秦建明，安志美，史春风，等．对退耕还林补偿标准和补偿年限的思考［J］．内蒙古林业调查设计，2006，29(1):18 －21．

［6］张昆，任勇，夏光，等．欠发达地区环境与经济协调发展机制研究［M］．北京:中国环境科学出版社，1999．

［7］厉以宁，章铮．环境经济学［M］．北京:中国计划出版社，1995．