古村落闲置住宅及宅基地处置策略研究——基于皖南古村落的实证分析

徐 玲， 肖双喜

(1.安徽建筑大学 经济与管理学院， 安徽 合肥 230061； 2.安徽农业大学 经济管理学院， 安徽 合肥 230036)

一、引言

党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，农村经济作为国民经济的重要组成部分，将迎来重要的发展机遇。但是，随着我国城镇化的发展，不但一些偏远农村地区出现了大量“空心村”，连一些环境优美的古村落也出现了大量住宅或宅基地闲置的“空心化”问题。古村落闲置住宅及宅基地处置策略研究，不仅可以促进古村落资源的优化配置，还可培育农村发展增长极，推动乡村振兴战略的全面实施。

本文研究的古村落是指清代以前建造或在中国革命历史中有重大影响，基本风貌保持完好或可修复，建筑面积在 2 500 平方米以上，具有历史、文化、艺术和科学价值的村落[1]，2011年后多称为传统村落[2]。根据社会活动和学术研究中保留的习惯，本文仍称之为古村落。古村落研究从上世纪80年代开始就得到了许多学者的重视，产生了大量的研究成果，主要可以分成三大类：

一是古村落多重价值研究。古村落在其传承与变迁中形成了巨大的文化、历史等价值。吴宗友研究了徽州古村落的文化与学术价值，发现徽州古村落已经成为徽文化的符号、象征与标志，是徽文化由抽象价值向现实价值转化的文化载体[3]。杨晨鸣通过比较皖南与查济古村落风水文化，指出两者在风水选址方面具有类似性[4]。卓方勇研究了皖南3个古村落的生态价值及其生态系统对现代旅游冲击适应性变化，指出了古村落在生态科学方面的价值[5]。

二是古村落的保护研究。古村落保护分为物质文化保护与非物质文化保护。季诚迁以肇兴侗寨为个案研究了古村落的非物质文化保护，指出非物质文化遗产保护要注意保护其赖以生存的生态环境、文化空间、原生居民以及相应的人文环境[6]。聂存虎以山西下州村为例研究了古村落的保护动力与策略，其参与式研究表明社会资本与文化自觉之间的良性循环可以有效地解决古村落保护不力的问题[7]。王小明通过研究指出古村落保护要有整体性思想，并提出了古村落保护价值的理论分析与保护的整体性策略。赵祥明研究了泰山周边传统石结构民居的修缮保护与改造技术，指出应尽量使用传统材料与工艺，将具有地域特色的传统精髓保存下来[8]。由9位专家共同达成的南平共识指出保护古村落必须以原住民为主体[9]。

三是古村落的开发研究。 李军等研究指出加强古村落规划是解决古村落农村居民点混乱的重要策略[10]。刘雯雯研究了山东泰山朱家峪的开发策略，指出重视规划，发挥本地区“耕读文化”内涵，与周边景点构建统一的格局，以及充分发挥当地居民的积极性并保护其利益为该地区可持续发展关键要点[11]。潘运伟等以爨(川)底下村为例研究了其旅游可持续开发的策略[12]。韩松以唐模村为例研究了徽州古村落平衡开发与保护的原则、制度、政策与技术[13]。汪勇庆研究了旅游户承诺与旅游组织的有效关系，为古村落旅游可持续开发提供了良好的借鉴[14]。乔欢研究了党家村的可持续化旅游发展机制，包括驱动、创新、规划、执行、反馈、调控等几个方面[15]。刘宏红等以陕西榆次后沟为例研究了社区与景区的耦合机制，提出对景区资源与旅游产品进行耦合，同时引入社区共管理念，实现企业、村委、村民协调管理格局[16]。孔翔等在调研宏村、呈坎、许村的基础上发现，不同的旅游开发模式会对村民文化自信、文化自觉、村庄保护造成显著影响[17]。张富利认为，依靠单纯引进资本进行旅游开发的保护模式，会使古村落的保护面临危机，带来较多的隐患[18]。吴媚等研究了城镇化进程中古村落社区居民的去权与增权问题，指出只有村落居民权益得到保护，才能更好地挖掘村民的文化自觉，进行社区全面建设[19]。

由上述文献可知，古村落现有的研究成果较为全面，涵盖了研究价值、保护与开发策略等几个方面，但对于古村落住宅及宅基地闲置这个相对专业化的问题研究成果却并不多。与此接近的研究主要有张秀智等的满族村落宅基地利用研究[20]与李焕珍的湖南省传统村落空心化问题研究[21]。前者研究的并不是本文所定义的古村落，后者研究的重点是湖南省传统村落的人与产业空心化，而不是解决古宅及宅基地闲置问题。本文在实地调查的基础上，通过原因分析，从经济、法律、实践等多个维度对古村落闲置、古宅与宅基地的处置问题设计相应对策。

二、古村落住宅及宅基地闲置问题

本文研究的古村落以皖南山区为代表，这里的古村落数以千记，其闲置的住宅及宅基地数量众多。但据黄山市文化局的不完全统计，自1985年以来古村落中的各类老宅正在以每年100栋左右的速度消失[22]，其消失的主要原因竟是人为拆除与长期闲置造成的倒塌。经实际调研发现，皖南古村落的住宅及宅基地闲置除存在一般地区“村庄空心化、一户多宅、常年闲置”[23]等共性问题外，还存在以下主要问题：

(一)“一户多宅”、“一宅多户”现象并存

根据实际走访调查，古村落与国内一般农村情况一样，普遍存在“一户多宅”现象造成的住宅与基地闲置。另外，与此“一户多宅”情况不同，由于特殊的历史传统，古村落还存在“一宅多户”导致的住宅闲置现象。出现该现象的原因是，在建国初期的土改中，将传统大宅院分给了多户居民,改革开放后，大宅中的住户陆续迁出，原老宅逐渐闲置。而这些“迁出户”中的一部分已离开村庄，很难对这些老宅进行良好的管理。即使这些“迁出户”没有离开村庄，也因为对共同财产的管理很难达成统一意见，致使老宅闲置，甚至出现倒塌、毁坏等现象。皖南黟县屏山村两幢多户拥有的古宅就是这样倒塌的。

(二)闲置住宅及宅基地私下交易普遍

调查发现，我国农村闲置宅基地流转方式主要有以下几种：出租、转让、置换、入股、继承、抵押、担保以及转让等。但国家相关法律明确规定，农村闲置宅基地不得流转给本集体经济组织之外的成员。在皖南山区古村落，住宅及宅基地流转给本村之外投资者的情况普遍存在。黄山黟县南屏个别村民组近60%的闲置房屋都已私下流转，2012年独栋流转价格在20万元至30万元不等，而现在流转价格已经达到百万以上，且其流转可以得到行政村的证明。

(三)部分古建筑年久失修，保护不力

在皖南山区，有较多年久失修的农村古建筑。这些古建筑多数为砖木结构(外墙为砖，室内为木质结构)，少数为砖、石、木结构(外墙脚为石，其余外墙为砖，室内为木质结构)，经历几百年的风吹雨打，都不同程度地存在着损毁，少数古建筑甚至出现倒塌、烧毁等难以修复的现象[24]。如安徽省黟县屏山西头一户宅基地，因老人冬天烤火将房屋烧毁，只剩四壁，至今无法修复。总之，自然腐烂，本地农民缺乏保护意识与保护知识，再加上政府缺乏保护资金，致使多数古建筑处于衰败中。此外，由于这种古建筑室内光线比较昏暗，梅雨季节更是阴暗潮湿，不适合居住，部分古建筑的所有者在收入提高后重新选址，另盖新房。长期无人居住的古建筑，破败程度更为严重。

三、古村落住宅及宅基地闲置的成因分析

古村落住宅及宅基地闲置问题既有当前农村普遍存在的共性因素，也有其独特的原因。

(一)村镇规划落后与基层管理部门缺乏有效监管手段

与普通农村一样，一些古村落缺乏发展规划，其住房建设基本由农民自发完成。而农民在自由选址时都会选择交通更便捷、光照更全面的村落外部道路旁边，这样就造成了村落空心现象越来越严重。而且，由于基层土地管理部门缺乏有效监管手段，不会严格要求农民按相关法律建新房拆旧户，再加上村内的旧宅还有一定的储存功能与情感价值，所以农民一般都不会拆除。这样，就又出现了“一户多宅”现象。村落空心化与一户多宅已经是全国各地偏远农村的普遍现象。

(二)当地村民与投资者经济利益的驱使

古村落有得天独厚的条件，吸引了很多游客，同时也吸引了大量的投资者。随着古村落房地产交易量的增加，闲置住宅及宅基地的投资交易价格也逐步增高，部分投资者看到了古村落闲置住宅及宅基地的投资前景，便纷纷购买古村落的闲置住宅及宅基地用于房地产投资。当地村民因为这些无用“古宅”的交易而得到收益，投资者得到可升值的房产。而原本应该得到尽快保护的古宅被部分投资者购置后，既没有得到维修，也没有被重建，而是在等待未来升值的过程中形成了不必要的闲置。

(三)部分古村落旅游开发策略不当

古村落是我国几千年来农耕文化的结晶，是我国乡土文化传承的重要载体，具有较高的人文价值与观赏价值[25]。同时，古村落也是文化遗产的一部分，其旅游开发应该在“遗产活化理论”的指导下进行。但是，部分古村落在进行旅游开发的规划设计时，让原居民整体搬迁，让出古宅，并转让给外来商户进行经营。由于旅游开发速度较慢，原居民搬出后的古宅反而出现了一定的闲置。无人居住的古宅更容易损坏，且得不到及时维修，闲置问题更加严重。

四、古村落闲置住宅及宅基地处理的理论、法律与实践依据

古村落闲置住宅及宅基地处置涉及到经济学资源配置理论、国家土地管理相关法律以及农村中的实践发展等方面。为提出可行、实用的解决策略，本文先明确相关的理论、法律与实践依据。

(一)经济理论依据——公平交易可以促进经济资源优化配置

优化配置资源是经济学要解决的根本任务。如果现有资源没有得到优化配置，显然是管理交易的制度出了问题，应该加以改进。现代西方经济学中资源优化配置是通过市场交易的价格来完成的，即产品由价高者得之。虽然市场在资源配置中起决定性作用已经写进十九大修改通过的《党章》中，但是仍有部分学者对此持慎重态度。孟勤国所提出的“人权高于财权”就是闲置宅基地不可自由市场交易的理由之一[26]。但是，我国农村中出现的大量闲置宅基地恰恰表明上述情况已经不存在了，闲置宅基地的人权属性已经消失，而财产权属性正日益突现。大量的农民工在“半城市化”影响下，在工作的城市租房居住，同时又在户籍所在地的农村建设或购买住房。他们在农村的宅基地及闲置住宅已经不是其必须的生活保障，而是一种相对纯粹的财产。而根据经济学基本原理，作为财富的任何产品都可以通过公平的市场交易达到资源优化配置目的。这就是本文设计古村落宅基地问题对策的理论基础。

(二)法律依据——宅基地农民集体所有

我国宪法第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。而根据《土地管理法》与《物权法》，我国宅基地属于农民集体所有，实施的是“集体所有制”[27]。但是我国各类法律并没有强调集体所有制实现的具体形式，更没有规定集体所占的比例以及管理方式等[28]。因此，农民对集体所有制实现形式的探索在现有法律框架内都是可以接受的，这是本文提出古村落闲置宅基地对策的法律依据。

(三)实践依据——先行的实践已经有效配置了资源

各地已经出现的大量私下宅基地与住房交易，有效配置了闲置宅基地资源。据调查，全国住房(包括宅基地)私下交易的情况比比皆是。而这种交易在被政府叫停之前，并未出现显著的负面影响，反而为进城的农民工筹集了相当的资金，盘活了闲置宅基地与住房等固定资产。社会普遍存在的现实是本文所提对策的实践依据。例如，安徽省黟县人民政府出台的对于古村落闲置古民居村民在交纳相应税费后可以拥有进行市场交易的新产权证，不仅没有导致一些学者所担心的问题，反而促进了当地宅基地资源优化配置与古建筑保护[29]。

五、古村落闲置住宅及宅基地的处置对策

(一)改革法律与政策，促进古村落闲置住宅及宅基地的开发与保护

根据前述理论依据，目前古村落闲置的住宅及宅基地已经不是农民必须的生活保障房，而是可以利用市场交易、自由配置的财产，所以现行法律禁止住宅及宅基地自由交易的规定显然滞后于实践，而应尽快改革。而我国宪法明确规定，农村宅基地是属于农民集体所有的。既然所有权归农民集体所有，农民集体当然有权利对其进行开发。事实上，不管是农民集体开发(即小产权房)还是农民个体开发(私下住房交易)，都没有出现大的负面影响。综上所述，要解决古村落闲置住宅及宅基地问题，需要进行以下改革：

首先，适当完善我国相关法律与政策，允许农民集体与个人进行闲置宅基地开发与保护。相关法律与政策的完善可以使我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》实现和谐统一。在政府基本完成农村不动产确权登记的基础上，农民一户一宅的分配政策与闲置宅基地自由交易之间的矛盾完全可以通过政府对农民的不动产管理来解决。反对宅基地市场交易的学者之所以反对，是因为宅基地是农民的生存必须品，是人权。而如果政府建成城乡一体的住宅管理系统，在农民仅有一套住房的情况下，系统可以自动拒绝交易。这样既不影响农民的基本保障，也不影响古村落闲置住宅及宅基地的充分利用与保护。

其次，鼓励以村民小组、行政村为单位对闲置住宅及宅基地进行开发，解决外部不当开发带来的负面影响。由前述原因分析可知，一些古村落住宅及宅基地的闲置是由于外部力量开发不当导致的，如私下投机性交易、旅游开发策略错误等。而一旦国家从法律上明确并鼓励农民进行开发，这些问题都可以避免。农民集体开发的房地产可以对任何购买者进行销售，政府可出台相关政策对农村房地产开发进行规划管理并依法收税。为确保农民集体开发行为合法并合理规避市场风险，可以按集体51%、农民49%的比例进行房地产开发收益分配[30]。51%的集体收益可用于建立公积金，把一部分资金储存起来，充实农民的社会保障，而49%的农民的收益可用于个人发展[31]。通过这种开发，不但可以解决古村落住宅及宅基地的闲置问题，还可以为城镇周边的小产权房问题的解决提供思路[32]。51%与49%的比例可以作为集体所有制实现的一种探索。只要做好闲置住宅及宅基地的开发与保护规划，就可以维护本地原有的建筑特色与传统文化。

上述设想虽然未得到确切的科学验证，但不断发展的实践已经初步证明了该设想的可行性。2016年7月，对安徽省来安县小李庄农家乐的调研发现，小李庄村民组通过宅基地整理形成了100多亩的非农建设用地。由于不能对外销售，这100多亩地被全部建成了小型别墅，用于乡村旅游住宿。而仅此一项收入，该村民组每年可户均分配1．3万元红利。如果这100多亩地能对外销售，可以每亩卖到50万元(当地市场价)，总价值5 000多万，这不但可以解决宅基地闲置问题，还可以轻松保障本地农民实现小康并促进当地现代农业发展。黟县宏村在房地产开发以及古民居产权证上的探索也与本策略思路基本一致。

(二)引导村民创办特色民宿与农家乐，充分利用闲置古宅与宅基地

从国际乡村经济发展规律看，未来的乡村旅游、农村民宿发展潜力巨大。如城镇化率达90%的德国，仍有40%的居民居住在农村；而农民只占到全国居民4%的日本也有20%以上的人居住、生活在农村[33]。可见，保留、开发特色民居以及质量较好的普通住房是解决古村落闲置住宅及宅基地的重要策略。尤其是在生态农业发展良好的地区，民宿、农家乐可以与休闲农业互相促进，并有力促进农村经济的全面发展[34]。在本地农民不愿意开发的情况下，可以引进城市回流人员进行开发。这些城市回流新生代农民工在城市遇到了“融城”与“回流”的双重困境[35]，而农村的发展给了他们充分发挥聪明才智的机会。在城市回流人员的带动下，农民也可以拿闲置住宅及宅基地入股，享受年终分红。这样，既盘活了农民的闲置资产，帮农民创造了收入，还方便了广大的游客。

黄山区汤口镇山岔村翡翠谷的上张村民组在这方面的开发做得非常成功。根据笔者2016年5月对山岔村调研，上张村民组的普通农户通过开发以自家住房为主的农家乐(餐饮、住宿一条龙服务)，其家庭平均年收入已经超过20万元。

(三)以“三变”促进老旧住宅保护与基础设施完善

对于能够引进社会力量的古村落，可以引进各类社会力量，并调动农民自身积极性进行开发与保护。而对于条件相对较差，无法引进社会力量的古村落，则通过政府与村集体的力量进行开发与保护。2017年全国各地正在推进的农村资产“三变”改革(即以“资源变资产，资金变股金，农民变股东”为特征的农村集体资产管理改革)，正是发挥政府与农民集体力量的积极探索。在社会力量不愿开发的情况下，政府可以先期投入资金对重要的基础设施与有价值的古民居进行保护式开发。政府的先期投资既可以转化成集体经济的股本，也可以转化成后续跟进社会力量的股本，实现“资金变股金”。在政府投资的带动下，原本缺乏开发价值的资源在基础设施完善后会变得更有价值，农民集体或社会力量愿意进入开发，原本无价值的资源会转化成不断增值的“资产”。在地方资源得以开发后，农民所拥有的集体资源与个人承包地都可以入股，实现“农民变股东”。“三变”改革正在使落后古村落重新焕发生命力。

六、结语

古村落是我国分布在广大农村的民间瑰宝，是农村未来发展的增长极。但因管理、规划以及不当开发等原因造成了住宅及宅基地的闲置。在经济理论、法律政策以及客观实践三大依据的基础上，本文提出了鼓励农民或农村集体经济组织进行房地产开发，引导村民积极创办特色民宿与农家乐，以“三变”促进传统古宅保护与基础设施完善三项策略，以解决古村落住宅与宅基地闲置问题。通过这些措施，因管理不善、投机性交易、不当开发等带来的住宅及基地闲置问题都可以得到有效解决。

参考文献：

[1] 建设部,国家文物局．中国历史文化名镇(村)评选办法[EB/OL]．(2013-10-08)[2017-11-16].http://china.findlaw.cn/fagui/p_1/188075.html.

[2] 孙九霞．传统村落:理论内涵与发展路径[J]．旅游学刊，2017，32(1):1-3.

[3] 吴宗友．论徽州古村落的文化及学术价值[J]．安徽大学学报(哲学社会科学版)，2007，(3):43-47．

[4] 杨晨鸣．查济古村落的选址风水现象综述[J]．山西建筑，2009，35(13):24-25．

[5] 卓方勇．旅游发展下徽州古村落社会——生态系统适应性研究[D]．上海：华东师范大学，2016．

[6] 季诚迁．古村落非物质文化遗产保护研究[D]．北京：中央民族大学，2011．

[7] 聂存虎．古村落保护的策略与行动研究[D]．北京：中央民族大学，2011.

[8] 赵祥明．泰山周边农村传统石结构民居特色与保护改造技术研究[J]．山东农业大学学报(自然科学版)，2017，48(5):654-659．

[9] 汪红蕾．守护传统村落 传承中华文脉——中国(福建·南平)古村落文化遗产保护高峰论坛综述[J]．城乡建设，2017(8):24-29．

[10] 李军、刘西．武汉东湖风景名胜区原居民点转型途径与策略研究[J]．规划师，2008，24(9)：42-45．

[11] 刘雯雯.朱家峪古村落的保护与旅游开发研究[D].济南：山东大学，2008.

[12] 潘运伟，姜英朝，胡星．京西古村落遗产旅游可持续发展探索——以爨(川)底下村为例[J]．北京社会科学，2008(3):26-30．

[13] 韩松．徽州古村落旅游开发与保护平衡研究[D]．合肥：安徽建筑工业学院，2010．

[14] 汪勇庆．古村落旅游经营户组织承诺对旅游组织有效性的影响研究[D]．杭州：浙江大学，2013．

[15] 乔欢．党家村古村落旅游资源可持续开发机制研究[D]．西安：西北大学，2014．

[16] 刘宏红，蔡君.浅谈历史村落“社区与景区”耦合作用机制——以山西省榆次后沟为例[J].北京林业大学学报(社会科学版)，2016，15(3)：29-34.

[17] 孔翔，卓方勇，苗长松．旅游业发展状况对古村落文化保护的影响——基于对宏村、呈坎、许村居民的调研[J]．热带地理，2016，36(2):216-224．

[18] 张富利．传统古村落保护的困境与应对策略[J]．湖南农业大学学报(社会科学版)，2016，17(2)：56-61．

[19] 吴媚，郭占锋．城镇化进程中古村落旅游社区发展的“去权”与“增权”——以陕西省韩城市Y村为例[J]．华中农业大学学报(社会科学版)，2017(1):92-97,144．

[20] 张秀智，陈瑜婷，丁锐．满族村落宅基地利用的实证研究——以北京市满族七道梁村为例[J]．农业经济问题，2007(11):35-38．

[21] 李焕珍．湖南省传统村落的空心化问题研究[D]．长沙：湖南师范大学，2015．

[22] 胡庆龙，吴文浩．不完全契约下的我国古村落文化生态保护与开发研究[J]．财经理论研究，2017(4)：59-65.

[23] 徐玲，肖双喜．农村住房浪费现象研究——以安徽省为例[J]．农村经济，2011(10):15-17．

[24] 莫顺斌，呙艳妮．永州市古村落保护开发的调查与思考[J]．湖南科技学院学报，2016，37(7):103-105．

[25] 任国才，韦佳．古村古镇的三代旅游开发模式[N]．中国旅游报，2015-01-28(11)．

[26] 孟勤国．物权法开禁农村宅基地交易之辩[J]．法学评论，2005(4)：25-30．

[27] 贺卫华．我国农村土地产权制度的现状、绩效与创新路径[J]．中原工学院学报，2015，26(2):53-58．

[28] 李韵奕．农村宅基地转让的合法性研究[D]．成都：四川大学，2007．

[29] 李利，吴永泉．黟县古民居新产权证或年底下发[EB/OL]．(2014-10-31)[2017-11-16].http://epaper.anhuinews.com/html/ahrbncb/20141031/article_3175963.shtml.

[30] 薛继亮，李录堂．我国农村集体经济有效实现的新形式:来自陕西的经验[J]．上海大学学报(社会科学版)， 2011，18(1):45-49．

[31] 文龙娇，李录堂．农地流转公积金制度设想初探——基于农户农地流转意愿视角[J]．中国农村观察，2015(4):2-15．

[32] 付浩然，付海涛．新农村建设背景下中国小产权房问题新探[J]．农村经济与科技，2016，27(2)：128-130．

[33] 韩启德．探索进城落户农民宅基地有偿退出机制[EB/OL]．(2015-02-16)[2017-11-16].http://theory.people.com.cn/n/2015/0216/c367550-26576259-2.html.

[34] 邓俊淼．基于农村合作组织的农村生态治理与农户生计共赢模式探讨[J]．中原工学院学报，2014，25(2):15-19，76．

[35] 谷正艳．新生代农民工“融城”与“回流”的双重困境与出路[J]．中原工学院学报,2016，27(5):51-54，118．