PPP切入垃圾分类轨道后的实施对策研究*

时间：2024-08-31

□ 周金玉，刘灵

(南京林业大学经济管理学院,江苏南京 210037)

2019年1月1日，随着《上海市生活垃圾管理条例》的通过，上海正式进入垃圾分类“强制时代”。消息一经发布，垃圾分类成为了人们茶余饭后讨论的热点。住建部印发的《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》早早的便制定出垃圾分类目标，明确“2035年前，46个重点城市全面建立城市生活垃圾分类制度，垃圾分类达到国际先进水平”。但政府意识到仅靠传统的垃圾分类模式很难实现垃圾分类全民化，把垃圾分类引入PPP模式的轨道才是垃圾分类的正确方向。

1 现阶段垃圾分类发展现状分析

1.1 垃圾处理的三大方法

目前，我国传统的垃圾处理的方法主要有垃圾填埋、焚烧发电以及高温堆肥等三类。虽然国家极力倡导焚烧发电，但据悉，全世界垃圾年均增长速度为8.42%，而中国垃圾增长速度则超过了10%，中国城市生活垃圾累积堆存量已达70亿吨[1]，大量的垃圾让“垃圾填埋”不得不成为我国处理垃圾的主要方式。不过填埋场容量也是有一定限度的，早在2017年上海就因垃圾超过负载而关闭了“黎明”和“长兴”两个垃圾填埋场。与此同时，全国约有近50%的填埋场满负荷运转，又有约一半的填埋场超100%负荷运转，这预示着我国不能永久地寄希望于“垃圾填埋”，在新的局势下必须寻求新的垃圾处理解决方案。

国家发布的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》就大力鼓励提高“焚烧比例”以减少来自填埋场的水体和大气污染。研究指出，形成静脉产业园围绕以“生活垃圾焚烧发电”为核心才是解决“垃圾围城”的主推模式。其原理是运用先进技术将垃圾转化为可重新利用的资源，并将各类型的垃圾进行分类处置，配套污水处理中心、技术研发中心以此形成一个完整的产业链。自2015年以来，光大国际、康恒环境等固体废弃物龙头企业已经将自己的领域扩展到静脉产业园。财政部政府资料显示，现有18项，投资总额达128.5亿的静脉产业PPP项目已入库。透过PPP项目，企业可以从垃圾收费和发电上网以及政府专项补贴资金中收益。

1.2 政策导向

我国垃圾分类的进程可以追溯到1957年，《北京日报》发表了一篇名为《垃圾要分类收集》的文章，曾一度掀起了一股废纸、废铁、废牙膏皮回收和利用的热潮。但半个多世纪过去了，中国的垃圾分类并没有得到发展。直到近几年，我国相继出台了一些垃圾分类的相关政策，这才逐渐细化了垃圾分类的要求，并拟在《固体废物污染环境防治法(修订草案)》中赋予垃圾分类法律效益，让垃圾分类重新回归公众视野。

2 PPP模式导入垃圾分类领域的适用性

2.1 PPP垃圾分类模式的可行性分析

随着国家经济的高速发展，实现全民参与垃圾分类是我国的一个不可逆趋势，在解决这个问题上日本花了27年而德国则用了整整40年。PPP融资模式是一种企业提供资源、管理、资金，政府参与管理，分担风险，共享利益的一种融资模式。根据《中国城市建设统计年鉴》数据显示，政府在垃圾处理问题上正面临着巨大的压力。2014和2015年的垃圾处理收入分别为69.4亿、96.3亿，而“十三五”期间全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资约2518.4亿元[2]。此时资金已经出现了巨大的缺口，收支难以通过政府的单方面努力达到平衡。引入PPP融资模式，能够提高社会资本的参与积极性，同时还可借助社会资本的先进管理运营经验以及垃圾分类处理高新技术提高政府资金使用效率，使政府从管理者转变为监督者的身份，有利于发挥企业和政府两者的优势，从而达到共赢的效果。

2.2 垃圾分类融资模式风险

PPP融资模式在一定程度上依赖于企业自身所具有的且能提供的资金。对于资金力量不够雄厚的企业来讲，采用PPP融资模式在利益共享的同时却也会给他们带来不小的财务风险[3]。特别是在上海垃圾分类政策出台后，一个月内有近上千家垃圾分类公司注册，上百个垃圾分类app上线，在没充分测算完企业融资风险的情况下，出现了多个举债融资，滥用政府信誉度的例子，最后造成公司资不抵债，几近破产的局面。

此外，垃圾分类融资风险高低还与政府违约风险、法规政策标准变化风险以及商业风险挂钩。一旦政府急功近利，由于它的非商业性，企业将无法适用民事违约理论处理此类违约行为，企业将面临巨大的损失；其次，对政府违约风险的管控，要求企业的风险识别能力要高，而且企业很难采取传统的风险控制策略实现风险规避，想要减少损失难度较大[4]。法规政策方面，由于现阶段有关垃圾分类的政策还不够完善，企业将不得不承担法规变化带来的风险，这类风险是很难规避的。而商业风险则是指市场信息波动，企业经济运行变化所导致的融资危机。

3 符合中国国情的PPP垃圾分类模式初探

3.1 “互联网+垃圾分类”PPP模式

“互联网+垃圾分类”PPP模式是我国现有的一种创新型融资模式，在许多居民小区已经开始投入实施。这种模式主要通过政府与社会资本的合作来扩大垃圾分类实施规模、减少政府近期财政支出压力，以实现垃圾分类的基本要求即三化四分——减量化、资源化、无害化，分类投放、分类收集、分类运输、分类处理。其具体实施步骤分为前、中、末三个阶段，前端是指在小区内投放智能垃圾箱，以控制垃圾产生源。每当居民正确投放完垃圾，他们便会得到相应的积分作为回报并可用积分兑换相应商品，如此大大调节居民参与垃圾分类的热情的同时又普及了垃圾分类的相关知识。此外，通过垃圾分类小程序，居民还可预约上门服务。相关部门也可透过数据处理云平台实时监控垃圾分类的处理情况。中端再生资源收运方面，围绕小区建立环保驿站，做到集中收集，精确运输[5]。末端建立再生资源利用中心，负责将集中打包分类明确的垃圾售卖给下游的再生资源再利用企业，对无毒无害的垃圾进行焚烧发电处理。在经营不足以覆盖项目建设的情况下，由当地政府按照PPP合同约定给予补贴，保障了公司的持续经营。

3.1.1 模式发展前景及局限

互联网与PPP模式的结合有助于促进中小型企业融资渠道的创新[6]。其原理在于中小型企业可巧妙运用互联网技术，建立云数据平台来专门储藏和收集相关企业信息，还可通过交易记录汇总的应付天数、资金流转的周期来追踪自身经营状态、评价信用等级等。这使得信息获取更加容易，获取成本更加低廉。除此之外建立多种融资平台，通过从云数据平台调取办理业务的企业信息来判断借贷金额以及是否给予借贷，将信用等级和融资难易程度挂钩，从而降低债权人的风险以及信息不对称带来的道德风险和逆向选择行为，减少中小型企业的融资成本[7]。

但该模式尚在投入试用当中，本身还是有一定缺陷的。首先,当前的“互联网+垃圾分类”回收企业多关注的是垃圾分类处理的“中间过程”，而前期的干湿分离和后期的处理则涉及较少，没有形成一个完整的商业闭环。此外，受利益驱动和成本的制约，许多企业回收的仅是诸如瓶子、废纸等回收效益较高的垃圾，而像厨余垃圾这种处理程序麻烦且回收收入较低的垃圾则无人问津；其次，流量变现也是制约垃圾分类发展的一个重要因素。通过上门回收服务所吸引的用户一般是年轻一代懂得运用互联网技术的人。因此，仅靠这一业务不足以支撑企业的人力、仓储、物流、技术、研发等成本[8]。

3.1.2 完善“互联网+垃圾分类”PPP模式的建议

就中小型企业来讲，由于公共服务产业脱离市场的特殊性，运用互联网技术建立大数据库有助于企业建立模型来监控和分析资金运用状况。企业可以建立VFM(Value for money)评价体系，作为是否选择PPP模式的重要评判工具[9]。VFM可以表示为项目公共部门采购模式下的折现值(LCCPSC)和采用PPP模式后的折现值(LCCPPP)的差异[10]。其绝对值计算如式(1)所示,相对值计算如式(2)所示：

VFM=LCCPSC-LCCPPP

(1)

(2)

除此之外，还可定期汇总3E(economy，efficiency，effectiveness)相关数据以了解自身情况。同时，可以针对3E建立目标管理和绩效考核制度，有效促进企业自身管理体系。政府也可运用3E数据根据各个类型的财政支出权重对企业进行一定的资金扶持，对科研成果进行褒奖和赋予荣誉称号，促进垃圾处理技术水平的提升。下图1为财政支出绩效评价体系的一、二级指标构建[11]，其可作为测定PPP项目融资金额的考核标准：

图1 财政支出绩效评价体系

将该模式与垃圾分类项目结合，在效率上，主要强调目标的设定合理可控，且能够通过质量指标和数量指标来测算、监督目标的完成情况，侧重于数据分析。在差异化公平上，指根据各个地区的经济情况和文化环境等差异性因素由政府进行相对公平的资金支持，这里可表示为政府对每个地区在具体项目之间制定不同的投资比例，例如，在垃圾分类观念建设不够完善的地区加大对宣传和教育的投资，在观念建设完善但缺少基础设施投入的地区加大对基础设施建设的投资。公共责任则强调垃圾分类项目的全面积覆盖，服务质量的统一。在效果上，主要侧重于对客户的调查，通过非数字化的指标来衡量项目运营的成果。在可持续性方面，主要分为资金的可持续和项目的可替代性，要使得垃圾分类项目持续经营下去需要提高资金利用效率，加强监管机制。目前垃圾分类项目还没有其他项目和形式能够更好的替代它。

3.2 垃圾分类PPP其他合作模式

PPP模式的运作机制主要分为三大类：管理外包类、特许经营类、私有化类。管理外包类指O&M模式和MC模式。特许经营类主要包含BLT模式、BOT模式、BTO模式和TOT模式。私有化类主要包括BOO模式和TOO模式[12]。下文将根据垃圾分类行业的特性，即其社会公益性，对PPP各种模式在垃圾分类行业中的运用进行利弊分析。

3.2.1 管理外包类

O&M模式和MC模式是常见的管理外包类PPP融资模式且都适用于存量项目，即已经建设完成并开始投入使用的项目。这两种模式都是政府保留公共资产的所有权，将公共资产的维修和运营外包给社会资本或项目公司，但由政府来支付管理费用。不同点在于MC模式还将用户服务也外包给社会资本和项目公司，O&M则没有。垃圾处理行业具有很强的公益性，是一种社会公共项目，将维修和运营外包能够有效减轻政府的工作压力，同时也有利于发挥社会精英的才能，让专业的人士去处理问题，有利于提高项目的运营效率和质量。在用户服务业务外包方面，垃圾处理行业更加倾向于是一种公共服务产业，能够更加有效地调动社会监督职能，打破政府垄断的局面，让民众拥有更多的选择权利。此外，还可在外包企业之间形成竞争力，从而促进用户服务质量的提升，因此，MC模式相较于O&M模式更加适用于垃圾分类行业。然而，营销外包类PPP模式只涉及到项目建成后如何维持运作以及怎么改善用户服务问题，针对如何缓解政府财政压力，此类模式并不能进行解答。

3.2.2 特许经营类

特许经营下的BLT模式、BOT模式以及BTO模式适用于新建项目，都是将项目承包给社会资本或项目公司建设，区别就在于BLT模式是将建成后的项目租给政府获取收入，最后再将所有权转交政府，BOT模式就是先由项目公司管理运营最后转交所有权给政府，而BTO模式则是将所有权先转让给政府再由项目公司管理运营[13]。无论是哪一种模式，其实主要是企业和政府共享利润的方式不同。这些模式都能保证政府和企业有稳定的收入。政府的收入主要来源于项目本身经营所得，企业的收入主要来源于政府支付的管理费用和租金。政府可以通过在垃圾前端处理阶段设置适当的垃圾处理服务费以获得收入，将公共资产的建设外包，可以减少政府对建设项目的投入资金，也不需要政府一次性投入大量的资金，能够有效缓解政府的财政压力。同时，政府通过招标授予企业特许经营权的运作方式使得市场上各企业之间形成一股竞争力，刺激各企业提升自己的能力的同时也提高了招标后企业提供服务的质量。与政府的合作还能提高企业的信誉度和声誉，拓宽融资渠道，降低融资难度和风险[14]。TOT模式适用于存量项目，与管理外包类的两种模式相似，但是合同期更长，一般为20年至30年，而管理外包类一般不超过10年。

特许经营类别下的BLT模式、BOT模式和BTO模式相较其他模式而言能够更加有效的解决政府财政压力的问题，同时也明确了最终的所有权归属和运营方。

3.2.3 私有化类

由于垃圾处理行业的社会公益性及其服务的公共性，政府参与程度的降低会增加企业为了利益最大化而收取过高的费用或者降低服务质量的隐患[15]。这可能会使得项目不能够持久的运营下去。若要采取此类模式，政府必须弥补法律上的缺口，完善法律制度，明确企业的责任。

3.3 ppp垃圾分类项目运作模式图析

图2 垃圾分类PPP运作流程

图2展示了该系统的运转理念，主要是由政府授权实施机构对PPP合作项目进行绩效考核，同时授权政府出资代表让其同社会资本一起对垃圾分类项目公司进行投资，在政府的监督下由该公司负责建设、运营和维护垃圾分类业务，完成垃圾分类PPP项目的出库，最后移交给政府。此外，财政部的资金补贴、发电收入以及再回收收入将作为该公司的一部分运营利润补贴。