自然资源调查工作分层与分类探讨

时间：2024-08-31

王瑞丰，张成兵，翟延亮，任伟，闫国红，韩志达，卢美娜，苍贺

（1.中国地质大学（北京）水资源与环境学院，北京 100083；2.河北省地矿局第四地质大队院士工作站，河北承德 067000；3.承德市矿产资源测绘院，河北承德 067000；4.承德市土地收购储备供应中心，河北承德 067000）

0 引言

党的十九大报告中提出了“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，“统一行使自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。根据《深化党和国家机构改革方案》设立中华人民共和国自然资源部，标志着我国自然资源管理已提升到前所未有的国家战略层面的高度。为了支撑自然资源管理的新举措、新机制，本着“摸清家底，调查先行”的原则，自然资源部于2020年1月颁布了《自然资源调查监测体系构建总体方案》①（简称《总体方案》），为下一步开展自然资源调查工作指明了方向。但方案中对自然资源调查的分层分类没有细化，在实际调查工作中可操作性不强，不能有效的指导具体的调查工作。为此，笔者通过参与自然资源部中国地质调查局于2017年开展的“承德市生态文明示范区自然资源综合地质调查”项目所取得的经验（殷志强等，2020a），对自然资源调查工作的分层分类进行了细化，希望对下一步开展的全国自然资源调查工作有所启示。

1 自然资源的分类与分层

对于自然资源的概念，目前没有统一的定义。《辞海》对自然资源的定义为：指天然存在的（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。联合国环境规划署（UNEP）的定义为：在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。本文采用《总体方案》①中的定义：自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。对自然资源的调研与研究来讲，如何科学合理地进行分类和分层是开展所有工作的基础，目前国内外对自然资源的分类也没有一个统一的标准。依据自然资源所处的空间位置不同可分为：陆地资源、海洋资源和天空资源；按照在地球上纵向分布高度不同可分为：气候资源、地表水资源、生物资源、土地资源和地下资源；根据地球系统科学研究对象的不同可分为：大气圈资源、水圈资源、生物圈资源和岩石圈资源；根据其是否可再生性又可分为：可更新资源和不可更新资源。近年来，我国学者也开展了探索性的研究（严金明等，2018；邓锋，2020；吴凤敏等，2020），葛良胜和夏锐（2020）根据空间属性标准将其划分为地下空间、地表空间、低层空间和管理空间四个自然资源层；郝爱兵等（2020）以学理、法理与管理相结合的方式将自然资源分为地下资源层、地表基质层、地表覆盖层和近地空间层四层、12个一级分类和36个二级分类；而《总体方案》则分为：地表基质层、地表覆盖层和管理层，并在地表基质层下设置地下资源层。综上所述，具体的研究目的决定了自然资源具体的分类和分层方案。

2 自然资源调查的分类与分层

2.1 自然资源调查的任务和对象

作为一项新兴的学科，自然资源调查是以自然资源科学和地球系统科学为理论基础的（胡中华，2020）。根据自然资源部“两统一”的职责，自然资源调查的核心任务是查清自然资源的数量、本底和权属。查清“数量”的目的是为了履行自然资源资产所有者职责，达到摸清自然资源“家底”的目的；查清“本底”是为查清自然资源的质量，为下一步履行生态修复职责“修哪里？怎么修？”提供科学依据；而查清“权属”的目的则是统一行使所有国土空间用途管制最为重要的依据。因此，自然资源的数量、本底和权属是自然资源调查分类的最基本任务。

自然资源部职责所涉及土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛七类自然资源是“山水林田湖草生命共同体”的主要组成部分，也是自然资源调查的主要对象。

2.2 自然资源调查分类与分层

自然资源涵盖了陆地和海洋、地上和地下，这也是自然资源调查分类重要和基本的依据（孙鸿烈等，2020；陈国光等，2020）。根据自然资源部所涉及的七项职能，其中土地、矿产、森林、草原、水和湿地主要分布在陆地上，而海域海岛主要分布在滨海地区和大陆架上。从地球系统科学研究角度来讲这七种自然资源存在着紧密的关系和相互演化的规则，但从开展自然资源调查工作的角度是横跨陆地和海域两个完全不同的调查对象，因此在自然资源调查分类方面建议分成陆地自然资源调查和海洋自然资源调查两大类，但是在综合研究方面还是要作为一个有机的整体来考量的。本文只针对陆地自然资源调查工作的分类进行探讨。

《总体方案》根据自然资源产生、发育、演化和利用的全过程，以立体空间位置作为组织和联系所有自然资源体的基本纽带，将自然资源分为：地表基质层、地表覆盖层、管理层和地下资源层。其中第一层为地表基质层，是地球表面孕育和支撑森林、草原、水、湿地等各类自然资源的基础物质；第二层是地表覆盖层，是在地表基质层以上，按照自然资源在地表的实际覆盖情况，将地球表面划分为作物、林木、草、水等若干覆盖类型；第三层是管理层，在地表覆盖层上，叠加各类日常管理、实际利用等界限数据；而地下资源层则是主要描述地表之下矿产资源，以及城市地下空间为主的地下空间资源（黄敬军等，2020）。本文认为地下资源层中矿产资源的绝大多数金属矿产中的大型铁矿产地、能源矿产中的煤矿产地大都出露或接近地表基质层，且多采用露天开采方式；同时能源矿产的地热资源，绝大多数山区温泉都出露于地表；浅层地热能的利用范围也在地表200 m以内（龙西亭等，2016）；地下水资源孔隙水、裂隙水和岩溶水含水层都分布在地表基质层中；另外对于城市地下空间资源，其目前主要开发层为地表基质层（董英等，2020）。因此，建议将地下资源层与地表基质层合并开展调查工作。

综上所述，本文建议将陆地自然资源调查分为地表基质与资源层调查、地表覆盖层调查和管理层调查三类（图1）。

图1 自然资源调查分类与分层

2.2.1 地表基质层调查

地表基质层是地球表层孕育和支撑森林、草原、水、湿地等各类自然资源的基础物质，调查工作主要从数量和背景两个方面开展。

地表基质层数量调查包括矿产资源、地下水资源和地下空间资源三个方面。其中矿产资源又包括：金属矿产资源、非金属矿产资源、能源矿产资源和水气矿产资源等人类可利用的各类资源。对于矿产资源调查工作针对每个矿种目前都有与之相对应的国家标准调查规范。对于地下水资源调查，地下水资源包括区域地下水资源和场地水资源，地下水资源的调查可以按照水利部颁发的《地下水资源勘察规范》（SL 454-2010）②并结合国家标准《地下水资源分类分级标准》（GB/T 15218-1994）③实施。而地下空间资源调查则多在城市及周边开展，地下空间资源的调查工作可以参照《城市地质调查规范》（DZ/T 0306-2017）④及住建部的相关要求开展。

地表基质层背景调查工作包括土壤质量、地下水质量和地质环境三个方面（殷志强等，2020b）。其中土壤质量可根据其用途分为农用地和建设用地（吴克宁和赵瑞，2019），调查工作应按照生态环境部颁发的《土壤环境质量》（GB 15618-2018、GB 36600-2018）⑤、⑥系列规范执行；地下水质量则按照《地下水质量标准》（GB/T 14848-2017）⑦执行；地质环境调查可参照中国地质调查局《环境地质调查技术要求》⑧系列规范进行。

2.2.2 地表覆盖层调查

在地表基质层上，按照自然资源在地表的实际覆盖情况，将地球表面划分为作物、林木、草、水等若干覆盖类型，可从数量和背景两个方面开展地表覆盖层调查。

地表覆盖层资源数量调查包括：土地资源、地表水资源、自然遗迹资源（或称自然游憩资源）。其中土地资源是由农用地、林地、草地等不同用途的土地组成，而地表水资源又包括河流、湖泊、湿地、冰川等资源。这里的自然遗迹资源（或称自然游憩资源）则包括地质遗迹景观、人文遗迹景观、生物景观、天象和气候景观等。

土地资源调查工作是地表覆盖层调查的重点和难点。由于历史的原因，我国土地资源根据其用途不同，分别归属于原国土资源部、农业部、住建部、国家林业局等多个部门管理，其分类标准不一致，调查评价标准也存在不一致。例如《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）⑨、《林业资源分类与代码森林类型》（GB/T 14721-2010）⑩、《草地分类》（NY/T 2997-2016）等规范中对林地、草地的划分标准存在着较大差异。在具体调查过程中，本文建议突出土地的资源性，以《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）为基础，在兼顾功能性方面可以参照自然资源部最新颁发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》执行。

在水资源调查方面要以流域为单元开展相关调查工作，根据流域的特征采用水利部颁发的行业通行的方法开展调查评价工作，并进行必要的还原计算，以确保数据的可靠性。

针对自然遗迹的调查工作可参照《地质遗迹调查规范》（DZ/T 0303-2017）和《国家公园资源调查与评价规范》（LY/T 3189-2020）中的相关规定执行（曹晓娟等，2020）。

地表覆盖层资源背景调查包括：地表水质量和大气环境质量两个方面。其中地表水质量根据《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）执行，而大气环境方面则按照《大气环境质量标准》（GB 3095-2012）执行。这两方面如不做专项调查工作，可到当地生态环境部门进行收集。

2.2.3 管理层调查

管理层也称为界限层，分为天然界限和人为界限两大类。其中天然界限包括：地理单元界限、地貌单元界限、地质界限等天然存在的不以人类意志改变的界限。人为界限包括：包括行政界线、自然资源权属界线、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、自然保护地界线、开发区界线等。管理层是在天然界限的基础上通过调整人为界限来实现的，是履行自然资源资产管理、国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。

在管理层调查中，首先要收集已有各类调查成果，结合最新的遥感资料及科研成果确定天然界限。在天然界限确定后，利用地表基质层调查和地表覆盖层调查的成果确定各类人为界限。因此管理层调查是建立在地表基质层调查和地表覆盖层调查的基础之上的，也是对前期调查的归纳总结和重要的成果表达形式。