公建民营养老机构国有资产管理探究

李思佳

摘要：随着政府职能的转变及社会福利社会化的深化，公建民营养老机构应运而生，本文从公建民营养老机构概念及国有资产使用效益提升方面进行深入分析，指出这一新型运营模式下国有资产管理存在的问题，提出建议措施，有效破解管理障碍，确保国有资产保值增值。

关键词：公建民营；养老机构；国有资产；管理

一、公建民营养老机构的概念

公建民营养老机构是政府将出资新建的养老机构，委托给符合资质的社会主体运营管理，充分发挥政府和社会主体各自优势，在履行政府职能的同时，解决公办养老机构一直存在的体制僵化、效能低下、服务质量欠佳等问题。

二、公建民营养老机构国有资产使用效益提升分析

（一）产权制度安排提高资产使用效率

实施公建民营是对养老机构举办权、所有权和经营权进行分离，政府出资建设养老机构享有举办权，政府设立的事业法人享有所有权，社会力量享有经营权。这一产权制度安排，有利于公办养老机构按照市场机制运营，切实提高资产使用效率，为老人提供高效的服务。

（二）委托代理关系激活运营机制

政府将部分权力资源委托给事业单位，但现有管理体制下，委托与代理双方是上下级行政关系，是不允许也不可能随意退出，制度激励功能弱化，控制成本和信息成本增加。养老机构公办民营是事业单位将权利再次让渡，委托人与代理人是平等的主体，是一种合同契约关系，任何一方违反合约，另一方则可以自由退出，由此形成制约监督作用，真正解决养老机构运营效能问题。

（三）优势互补提高服务管理

推行公建民营是有机结合政府的政策优势和社会的专业能力。政府自己管理养老机构存在人员编制增加、管理体制僵化、服务低效的问题。而社会力量进入养老服务领域，养老机构建设成本较大，赢利能力较弱，回收周期较长，运营比较困难。虽然政府给予财政补贴及税收减免、土地保障等政策优惠，但扶持力度不足，如果政府将建好的养老机构移交给社会主体运营，将大大减轻社会主体基础建设的负担，积蓄资金加强管理和服务。

三、养老机构公建民营中资产管理存在的问题

（一）设施使用费等相关费用收取缺乏标准

“公建民营”养老机构将国有资产交由社会力量运营会收取设施使用费，有的地方也称为租金或承包费。由于缺乏测算标准，各地收取数额相差较大。公建民营养老机构虽然引入社会力量运行，但养老服务兼具公益性及福利性，在制定标准时既不能低估国有资产价值，也不能过高收取，造成社会主体提高服务价格。另外为了防止国有资产流失或社会主体恶意毁约，社会主体中标后，当地政府要求其交纳一定数额的押金，当押金数额过高时，将加重社会主体运营成本。还有一些政府要求社会主体投入前期资金用于装修和设施设备配置等，过高的前期投入对机构后续运营和服务质量产生直接影响。

（二）国有资产出租报批规定执行不到位

公建民营养老机构将国有资产交由社会力量运营，资产从本质上看是国有资产出租，但因它又不是传统意义上的房屋设施租赁，事务中很多机构未按规定履行资产出租报批手续。有的机构将本应上缴国库的租金收入自行用于机构养老服务发展。

（三）招租程序存在问题

部分机构实施公建民营招租程序存在问题，主要表现在：一是对外选聘社会团体存在直接委托经营的现象，操作不透明，资产出租缺乏竞价机制，存在国有资产收益流失的潜在风险。二是按照规定事业单位国有资产出租应实行公开招租，但养老服务有其特殊性及复杂性，通过公开招标择定的机构，可能是非业内公认的养老服务经营者。

（四）合同管理不规范

一是部分社会主体的履约能力及信誉难以保障。不能按照合同提供符合质量的养老服务，不能按期上交租金，退出服务没有约束机制。二是部分合同租期过长不符合相关规定。如宁夏规定“行政事业单位土地房屋资产出租、出借的，期限一般不得超过2年，特殊情况不得超过5年；其他资产出租出借期限不得超过1年。”但现实是承租人出于装修、设备投入及经营回报等方面的考虑，往往不愿按规定年限签订租期，合同签订租期过长为以后合同履行带来隐患。三是部分合同租金长期固定不变。未充分考虑政策因素、市场因素、发展因素，未明确收益随行就市的条款。四是合同履行过程中，存在擅自变更合同主体、转租、分租、且未根据市场行情及时进行出租价格评估等情况。五是责任及义务划分不明晰。例如设施使用中毁损、维修等责任及责任主体划分不明确。

（五）国有资产日常监管不严

当选聘的社会主体确定后，对其使用国有资产监管不严，主要表现在：一是资产移交手续缺失，很多机构在签订合同前双方并未对资产进行详细盘点，或者虽进行盘点但未作移交手续，造成日后推诿扯皮。二是对社会主体资产定期检查不够，有些社会主体将移交的设施设备用于其他用途，租金长期不缴纳也不及时催促。三是国有资产交给社会主体运营是否能真正的发挥效益，提供的服务能否得到社会认可也是目前比较担忧的问题。

四、加强资产管理对策

（一）设施使用费的性质及标准确定

第一，关于设施使用费的性质。公建民营是政府将养老机构的经营权租借给社会主体，从性质来看它应属于租赁费用，按照“行政事业单位的国有资产不得以无偿方式出借给公民个人、行政事业单位之外的法人或其他组织使用”的规定，社会主体使用国有资产应交纳一定的费用。

第二，关于标准及测算因素。设施使用费的确定是个难点，需要在社会主体承受度、社会认可度和机构可持续发展之间找到一个平衡点。按照“事业单位国有资产出租必要时可采取评审或资产评估的办法确定价格的规定”，可以聘请第三方对资产进行评估，并在此基础上考虑以下因素：一是机构规模和档次。它和设施使用费额度成正比，政府投入越大，收取的设施使用费越高。二是社会主体前期投入的装修费、设备配置和押金等。它和设施使用费成反比，社会主体投入越大，设施使用费应越低。三是合同长短和缴纳方式。合同年限不同，设施使用费不同，缴纳方式也不一样，一般是逐年递增，递增方式可以选择按百分比递增、按面积递增、按床位递增、协商等类型。四是机构登记性质。机构登记为企业或民办非企业单位两者定价机制、扶持政策不同，同等條件下登记为企业的设施使用费高于民办非企业单位。五是资产折旧和期后资产处置。合同期内的资产折旧方法、合同期满后资产处理对社会主体来说获得利益不同，设施使用费收取应充分考虑此因素。

第三，关于设施使用费使用。政府部门收取设施使用费，根据“事业单位利用国有资产出租、出借取得的收入，扣除应缴纳的税款和所发生的相关费用后，应当按照政府非税收入管理的规定，实行收支两条线管理”的规定，收取的设施使用费应缴入国库，事业单位履行职能所需经费列入部门预算。

（二）严格执行出租出借报批程序

公建民营养老机构国有资产出租出借是廉政风险防控的重要环节，出租出借国有资产必须严格履行报批程序，由养老机构组织论证和评估，经单位集体审议，报上级部门备案或审批后方可实施。

（三）合理招标，引进具有资质及可信赖的企业

第一，标书内容。标书应重点考察应标企业养老服务经营管理能力，不能谁承诺的设施使用费多谁中标，那样就会淘汰有经营服务水平的中小微社会主体。

第二，招标方式。养老服务业处于初级发展阶段，有其特殊性和复杂性，老年人服务需求具有就地区域文化性，因此可商财政部门，采用限制性招标方式选择运营主体。

第三，招标程序。养老服务项目应增加对应标主体的实地考察和招标专家问询环节，全面了解其管理服务能力，筛选出愿意真正从事养老服务且有能力的机构。

（四）强化合同管理，明确权责义务

第一，合同期间不易过长，但考虑到承租人装修、设备投入、经营回报以及机构运营的稳定性、养老服务经验的长期积累等方面，合同期限在3-5年，承租期結束后政府可以根据社会主体运行评估情况优先考虑原社会主体继续承租运营。

第二，规范合同文本，明确合同双方责任和义务，确保合同条款符合规定，避免发生合同纠纷。

第三，要交纳押金。社会主体交纳的押金用于入住老年人意外伤亡、国有资产流失、合同违约等赔偿。

（五）建立健全监管和评估制度

公建民营养老机构应加强资产监管和评估，确保实物形态的安全性和完整性，充分发挥资产所承担的公共职能。一是强化制度建设，制定机构国有资产管理办法，明确管理机构、招标方式、审批权限、设施使用费、资产管理方式等内容，涵盖国有资产出租出借的审批、管理、经营、核算的全过程。以制度建设为保障，坚决杜绝违规行为。二是做好资产移交手续，移交时点在计算设施使用费时很关键，合同双方要共同清点资产并做好移交手续，日后根据运营需要双方间移交设施设备也要随时做好登记管理。三是定期对国有资产进行评估，要将国有资产的价值实时掌握，便于后面作为参考数据资料。四是加强对社会主体使用资产的监管管理，每年定期进行资产盘点，对社会主体资产使用情况和租金收缴进行检查，运营方不得以国有资产进行抵押、融资、贷款，对发现的问题及时纠正。五是要定期开展绩效评估。邀请民政、财政等有关部门专家组成评估组，对社会主体定期进行评估，评估报告包括合同履行、服务质量、入住老人权益落实、资产管理、财务状况等，以此分析了解国有资产使用效益的发挥。

参考文献：

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