简析行政事业单位内部控制存在的问题及对策

黎小清

摘要：本文研究了内部控制对行政事业单位的重要意义，阐述了行政事业单位目前内部控制的问题和现状，在此基础上提出了行政事业单位完善内部控制制度的策略和方法。

关键词：行政事业单位；内部控制；问题；对策

近年来，内部控制被视为提升行政事业单位工作效率和规范程度的重要内部管理手段。为了能让内部控制和风险防控机制在行政事业单位管理中发挥切实的作用，我国财政部出台了《行政事业单位内部控制规范》，要求行政事业单位不断进行内部管理制度的优化，促使自身管理水平不断提升。但是行政事业单位内部控制体系的建设与企业内部控制制度相比存在经验不足、建设力度薄弱等多种问题，部分行政事业单位没有意识到内部控制在市场经济体制下对自身变革的重要作用，在制度建设上存在不健全、不均衡、不完善等多种问题，导致其在内部控制制度建设和机制设计上均呈现出相对滞后的局面。本文笔者在梳理行政事业单位内部控制现状的基础上提出了完善行政事业单位内部控制制度的策略和途径。

一、完善行政事业单位内部控制的意义

内部控制的本质和初衷在于控制风险、规范管理、完善规章制度和保护资产安全完整。在国家反腐倡廉、党风廉政建设如火如荼开展的今天，内部控制在行政事业单位内部的地位愈加凸显，在预防腐败和防范舞弊上发挥重要的作用，并能够在很大程度上提升公共服务效率。简而言之，内部控制不仅是提升行政事业單位内部管理水平、提升资产安全性和完整性的重要途径，同时，也是将单位风险降低至可接受的低水平的重要手段，能够保证行政事业单位社会职能履行得更为科学和完善。

二、行政事业单位内部控制现状和问题

《行政事业单位内部控制规范》中规定了预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、项目建设管理、合同管理和其他领域管理等多方面的内容，为行政事业单位内部控制建设提供了指导和引领。但是，行政事业单位内部控制制度在运行的过程中依然存在一些问题，主要表现为如下：

（一）缺乏基本的内部控制意识

作为一种内部管理系统，内部控制是为单位进行经济活动风险防范和管控而建立的，主要包含内控环境、风险评估和控制活动等内容。内部控制环境奠定了行政事业单位内部控制的基调，决定了单位内部全体成员是否具备足够的内部控制意识。目前，部分行政事业单位在整体上存在缺乏内部控制意识的问题，部分认为单位资金来源相对稳定，内部控制和风险控制的意义不大；还有部分单位认为内部控制属于财务部门职责范畴，财务制度本身就已经是内部控制制度了，没有意识到内部控制在行政事业单位上下落实的重要意义。

（二）内部控制规范体系不健全

首先，内部控制法律法规不完善。《行政事业单位内部控制规范》作为事业单位内部控制建设的首个规范性文件，对单位进行内部控制体系建设具有至关重要的意义，但是该规范本质上将依然是原则性的指导文件，并没有对内部控制建设进行完整和详细的指导，也没有相应的应用配套指引和评价配套指引，使得行政事业单位内部控制体系的完善和健全缺乏相应的指导。

其次，内部规章制度不完善。大多数行政事业单位均按照内部控制活动类别和自身实际情况制定了详细的资产与采购管理制度、财务与预算制度、合同管理制度和项目建设管理制度。但是制度建设不全面、不完善依然是不可忽视的一个问题，会导致行政事业单位在执行某些业务的过程中漏洞频出、制度约束流于形式。具体来讲，行政事业单位内部规章制度的不健全表现为如下方面：第一，内部控制制度约束力和影响力有限，部分工作人员没有将其视为重要的约束机制和力量，导致业务工作开展存在松散和缺乏标准的现象，内部控制效果难以彰显；第二，部分行政事业单位内部控制规章制度虽然完善，但是在实际操作过程中却存在执行力低下、流于形式等多种问题。

再次，内部监督机制不完善。内部控制要想发挥有效的作用，就必须借助有效的内部监督机制的力量。当前，大多数行政事业单位都没有去建立和完善独立、专业的内部审计机构，导致内部审计机构不能专业、客观地评价单位内部出现的业务活动和经济活动，内部控制价监督职能作用的发挥微乎其微。另外，行政事业单位领导层本身也不重视内部监督机制的完善和建立，导致内部监督机制职能一直处于压抑状态。

（三）内部控制组织结构设置存在漏洞

按照《行政事业单位内部控制规范》的相关规定，内部控制工作应当由内部控制职能部门或者牵头部门引领，并负责协调和组织。所以内部控制工作的顺利实施需要内部控制职能机构的支持和引领。但是部分行政事业单位在内部控制机构设置环节就出现了纰漏，内部控制职能机构户附属于财务部门和纪检部门，导致内部控制活动局限在财务检查和纪律监督层面，难以兼顾其他方面经济活动内部控制的开展；内部控制机构设置存在缺陷，导致职责分工不明确，在出现问题的时候难以确定相关人员责任，导致内部控制沦落为质量控制工作，难以针对有效地针对内部控制各个程序进行检查和控制。

（四）内部控制信息评估体系缺失，尚未建立全面风险管理机制

目前，大部分行政事业单位已经有独立的OA办公系统、部门预算系统、政府采购系统、固定资产管理系统等分项业务系统，尚未建立覆盖6大经济活动业务领域的信息化系统。部分事业单位还没有建立完善的风险评估机制，对潜在风险缺乏机敏性，难以根据企业面对的风险提出针对性解决措施，建立覆盖整个行政事业单位的内部控制信息系统迫在眉睫。

三、完善行政事业单位内部控制的对策和建议

（一）树立全员参与意识

《行政事业单位内部控制规范》中将内部控制建立健全、有效实施的责任归于单位负责人。也就是说，行政事业单位领导人要承担起内部控制制度建立的责任，加强内控意识，意识到内部控制在新时期行政事业单位发展过程中的重要性，将内部控制的权利和责任落实到具体的工作人员身上，构筑全员参与的内部控制建设活动。

（二）建立健全的内部控制机构和制度

内部控制的良好运行需要内部控制制度提供支撑。内部控制的缺陷可以划分为设计缺陷和执行缺陷两个类别。造成内部控制设计缺陷的主要原因在于内部控制制度本身的不合理与不健全。因此，行政事业单位应该以《行政事业单位内部控制规范》为准绳，结合本单位的业务流程和业务性质建立既有实践性和操作性的内部控制体系，并建立针对性的执行机制使得内部控制制度得到有效落实。针对行政事业单位内部控制机构设置不健全的情况，笔者认为应当从完善内部控制机构独立性着手开展，通过建立清晰的权责脉络和进行正确的职权划分，使得内部控制设计和运行过程中的薄弱问题得到妥善的整理和解决。

（三）完善内部控制监督体系

内部控制制度和机制需要健全的内部控制监督机制作为保障。内部控制监督机制是对内部控制的再控制，能够全方位提升内部控制制度和机制的运行效果。所以，行政事业单位应当对本单位内部控制制度的特点建立完善的内部控制监督机制，动态即时地监督内部控制运行过程中的问题，并出现问题的根源进行挖掘和分析，进而提出针对性整改措施，使得内部控制制度和单位内部经营管理水平得到持续提升。行政事业单位内部控制部门还要适时地借助税务部门和审计部门等外部监督力量的帮助，使得本单位内部控制获得更为良好的执行环境，根据监管部门提出的要求进行认真整改，引导内部控制朝着更为健康的道路发展。

（四）运用现代化内部控制手段

行政事业单位应当积极推进内部信息化建设的步伐，部分行政事业单位的日常管理和财务办公已经实现了电子化，内部控制制度的运行具备了完善的信息化平臺。事业单位还需要在业务流程细分、流程重要性等级划分和风险排序的方式来将内部控制风险控制手段融入到信息化平台之中，通过自动化手段来减少人为内部控制的舞弊或者失误，进而提升内部控制效率。

参考文献：

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