大数据时代电信网络诈骗犯罪治理研究——以新时代“枫桥经验”为视角

王 格

受新冠肺炎疫情影响，人们对网络的依赖更加明显，随之而来的是网络犯罪问题的增加，尤其是电信网络诈骗犯罪居高不下，并呈现出新特点，对社会产生一定的不良影响。据统计，2020年全国电信网络诈骗犯罪案件同比上升18.6%，此类警情占全部刑事案件警情的46%。2021年1月至5月，全国破获电信网络诈骗相关案件11.4万起，同比上升60.4%[1]。可见，打击治理电信网络诈骗犯罪是今后一段时间相关部门面临的突出问题。

一、大数据时代电信网络诈骗犯罪的特点

（一）诈骗对象由不特定向精准化转变

早期的电信网络诈骗犯罪大多数面向不特定群体，如今犯罪分子通过黑客技术、行业内部渠道或者非法渠道获取民众个人信息，对民众的姓名、联系方式、家庭成员、日常购买习惯等个人信息进行比对分析，选择合适对象，精心制造骗局有针对性地实施诈骗。

（二）组织形式更为严密，呈现出集团化、专业化特点

近年来电信网络诈骗犯罪不再是以往的单兵作战或者简单的搭伙合作模式，更多地表现为团伙作案，组织化特征愈发明显。许多诈骗犯罪集团成员分工明确，组织形式严密，从犯罪活动的准备、犯罪活动的实施和完成到最后的洗钱变现等，各个活动阶段由专人负责，采取专业化、流水线运作模式，由此滋生出一系列如侵犯公民个人信息犯罪、破坏计算机系统犯罪、帮助信息网络犯罪、洗钱犯罪等相关上下游犯罪活动，形成较为严密完善的黑灰产业链。分工的细化，使整个产业链上的不同组织相对独立，一定程度上分散了犯罪风险，加大了公安机关的打击难度。

（三）突破地域限制，跨区域、跨境作案特征突出

信息网络技术的发展，给人们带来便利的同时，也给电信网络诈骗犯罪分子提供了便利。犯罪分子可以隐藏身份，可以突破传统地域空间的限制，只需通过线上联络即可与被害人接触。诈骗犯罪组织为了规避风险，往往选择跨地区甚至跨国跨境作案。电信诈骗犯罪活动的准备地、被害人所在地、犯罪活动的实施地、犯罪工具所在地、赃款的流向目的地等往往分散在不同地区甚至不同国家，且内部成员之间多采用单线联系，为公安机关打击犯罪和调查取证工作增加了难度。

二、当前电信网络诈骗犯罪治理存在的突出问题

（一）案件侦破难度大，关联犯罪打击不力

2020年4月，公安部为依法严厉打击电信网络诈骗犯罪，开启了“云剑-2020”行动。但大数据时代电信网络诈骗犯罪所具备的新特点给公安机关的打击活动带来了新的困难和挑战。一方面，电信网络诈骗的侦破工作通常需要跨区域、跨国开展，需要与异地公安机关、相关部门和企业合作配合，流程复杂，追踪时间较长，再加上基层公安机关工作任务重，缺乏专门的警力应对电信网络诈骗侦破工作，增加了打击此类犯罪活动的难度。

另一方面，电信网络诈骗犯罪分子一般具有一定的反侦查能力，且新型诈骗手段层出不穷，但相对于诈骗技术的升级换代，反诈骗技术更新速度明显滞后。目前部分反诈骗中心仍采用人工监控筛选、本地屏蔽等传统手段，无法最有效地发挥电信网络诈骗犯罪行为监控的技术优越性[2]。调查取证时，多数数据以电子证据形式存在，提取难度大，容易灭失，影响了案件的侦破进度。

有效治理电信网络诈骗犯罪的关键是对其相关上下游犯罪的打击，但当前存在打击不力的问题。犯罪团伙一旦成功逃脱，将会销毁证据，相关证据的灭失，使关联犯罪人员得以逃避刑事责任，侦查部门将难以进行精准打击。对此，2021年最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）》规定，电信网络诈骗犯罪的上下游犯罪可以并案处理，可综合相关主客观证据进行直接打击。这个规定对有效打击电信网络诈骗犯罪及相关犯罪提供了坚实的法律基础，也取得了一定成效。但是在司法实践中，部分办案人员会考虑案件质量评查和司法业绩考评的要求，在适用时会相对保守，坚持严格证明、高证据标准的司法惯性[3]，在证据没有达到确实充分的情况下，不敢轻易适用该条款的规定。

（二）条块分割的传统治理模式不能满足现实需要

长期以来，公安部门采取“条块结合，以块为主”的组织领导体制，在应对接触性犯罪、暴力性犯罪等传统刑事犯罪方面发挥了重要作用。但是在应对大数据时代电信网络诈骗犯罪时则出现了不适应。电信网络诈骗犯罪借助网络手段，属于无接触犯罪，模糊了犯罪行为的地域和边界，公安机关在短期内难以打破传统的案件侦破模式，以专业为限、以地域为界的侦破模式仍然比较明显。不同地区的公安机关之间、公安机关内部各警种之间合成作战对接有待改善，公安机关与其他相关主管部门、相关行业和企业缺乏良好的协同合作机制，产生了以属地管理为主的条块结合治理模式与打击电信网络诈骗犯罪需要的各种执法资源统筹协调之间的矛盾。

（三）预警信息滞后，预防效果有限

打击电信网络诈骗犯罪，更重要的是防范。公安机关在预警预测方面，依托大数据和互联网信息技术，在防范电信网络诈骗犯罪方面取得了一定的成效。公安机关通过技术手段进行实时监测，可以较为敏感地识别出可疑号码，然后通过拨打电话、发送预警短信等方式，及时告知受害人，提醒受害人及时止损，识别诈骗陷阱，从而达到预防效果。预警信息的发布时间，往往在犯罪分子联系受害人之后的几分钟至几个小时，在这段时间内，受害人如果没有防范意识，在收到提醒之前，很容易上当。预警信息的滞后让预警预测的防范效果大打折扣。

（四）防范宣传效果不理想

诈骗犯罪最显著的特征就是犯罪行为人和受害人之间的交流使受害人陷入错误认识，从而主动配合犯罪分子，“自愿”处分自己的财产。因此，治理电信网络诈骗犯罪的根本在于强化反诈宣传，提高广大群众的防范意识。当前公安机关针对不断出现的各类电信诈骗犯罪类型、手段、方式等，采用多种方式深入社区、学校等开展一系列防范宣传活动，取得了一定的成效。但是从总体情况来看，宣传效果不太理想。一是双向互动不充分，群众参与度不高。当前的防范宣传工作多是单向宣传灌输，互动少，部分群众的参与积极性不高。二是宣传缺乏针对性，覆盖面不够广泛。诈骗分子采取的手段既有漫天撒网，又有精准诈骗，这就要求反诈宣传不仅要全面开展，还要有着重点，有针对性地向易受骗群体倾斜，这就需要足够的警力和资金保障。三是防诈宣传各自为战，没有形成多方主体参与的联动宣传。有些部门宣传工作走形式、流于表面，宣传工作没有发挥应有的作用。

三、运用新时代“枫桥经验”进行电信网络诈骗犯罪治理

“枫桥经验”形成于全面建设社会主义时期，发展于改革开放时期，创新于中国特色社会主义新时代，已成为中国基层社会治理的一面旗帜。2019年以来，新时代“枫桥经验”相继被写入《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，2021年11月11日，又被写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。新时代“枫桥经验”不断创新工作理念、方法和载体：在治理理念上，从侧重社会稳定为主转为社会全面进步，推进基层社会治理现代化；在治理主体上，从一元治理转为多元治理，形成了共建共治共享的社会治理格局；在治理方式上，从传统治理转为数字治理，从被动治理转为主动治理，从事后治理转为事先预防，形成了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的现代治理体系。

面对电信网络诈骗犯罪的高发态势及其不断呈现出来的新特点、新问题，我们可以运用新时代“枫桥经验”的理念和方法，在治理主体上坚持多元协同治理，在治理方式上进行数字治理、主动治理、事前预防，将打击和防范真正融合起来，进行打防一体化治理，在提升打击效果的同时不断提高治理水平。

（一）治理主体：多元协同治理，形成打防合力

电信网络诈骗犯罪的治理是一个复杂的社会问题，公安机关是打击电信网络诈骗犯罪的主力军，发挥着重要作用，但打击电信网络诈骗犯罪仅仅依靠公安机关是不够的，需要公安机关与内部、外部两个方面加强合作，形成多元共治的协同治理机制。多部门联合执法，形成打防合力才能更有实效。

在内部合作方面，公安机关需要开展跨警种、跨地区（跨境）合作。公安机关内部各部门、各警种之间分工明确，各自擅长的领域有所区别。电信网络诈骗犯罪涉及刑事侦查、网络监管、经济犯罪侦查等多警种，这就需要公安机关内部刑侦、网安、技侦、治安、出入境等部门密切配合，加强合作，对各种资源进行合理配置，建立严密、科学的电信网络诈骗犯罪侦办预防机制，在案发后第一时间集合各方力量，跨警种合作，以有效打击电信网络诈骗犯罪。

近年来电信网络诈骗犯罪跨区域跨境特征突出，犯罪嫌疑人遍布全国各地，甚至国外，这就要求公安机关不仅要进行跨警种合作，还要加强跨区域合作，加强国际司法协助和警务合作。为强化全国各地公安机关的协同治理，可以建立一个全国统一的全流程反诈骗业务平台，这个平台对全域业务进行梳理，实现反诈、现勘、研判等业务在办案中连点成线，依托该平台全面系统地整合各地区资源，通过系统力量反制系统犯罪[4]56。在跨境合作方面，当前我国国际司法协助和警务合作还处于建设阶段，公安机关应当不断推进国际警务合作，推动与周边国家和相关国家在情报信息共享、协同调查取证、司法引渡等方面的合作，深化双边、多边合作机制建设，切实有效打击、防范各类电信网络诈骗犯罪。

在外部合作方面，公安机关要加强与政府其他相关职能部门、互联网企业、电信运营商、银行、第三方支付平台及社会公众等多方力量的合作，构建多元化的协同治理模式。公安机关应加强与检察院、法院、市场监管部门等相关职能部门的合作，各部门在各自的职责权限内协同配合，形成打防合力。互联网企业有强大的技术优势，可运用大数据、人工智能、网络安全等技术开展安全防范工作，这对打击治理电信网络诈骗犯罪发挥着不可或缺的作用。电信运营商也要积极承担责任，加强行业监管力度，严格执行电话卡实名制，发挥技术优势重点对电信线路违法出租、伪基站等情况展开治理，截断电信网络诈骗犯罪通信路径。对于电信网络诈骗犯罪中的资金链条，则需要银行、第三方支付平台发挥作用，加强内部监管，在保证客户信息安全的前提下，最大限度地与公安机关开展数据信息共享。社会公众的力量在电信网络诈骗犯罪打防一体化治理中也是不可缺少的。相关部门应通过多种形式进行反诈宣传，调动群众参与的积极性，形成与广大群众密切合作的全社会反诈治理模式。

（二）治理方式：数字治理、主动治理、事前预防相结合，形成打防一体化治理体系

1.加强专业队伍建设，提升技术水平

为了更好地打击治理电信网络诈骗犯罪，2017年国务院成立了打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议合成作战平台——国家反诈中心，随后各地反电信网络诈骗犯罪中心相继成立，在打击电信网络诈骗犯罪中发挥重要作用。但在司法实践中，受害人在意识到受骗后往往选择到派出所报案，基层派出所民警由于工作任务重，接收的警情类型繁多，对电信网络诈骗类警情的处理效果因缺乏专业队伍与足够时间而受到影响。当前专门负责电信网络诈骗犯罪案件的侦办队伍在基层没有完全建立起来，人力资源不够，专业力量短缺[5]，影响了案件的侦破，难以对电信网络诈骗实施有效打击。因此，加强反诈专业化力量建设刻不容缓。一方面，有条件的地区可以整合现有警力，组建专业反诈团队。目前电信网络诈骗犯罪活动专业化、集团化发展趋势明显，对其进行打击治理是一项专业化较强的工作，需要专业的团队去应对。另一方面，加强业务培训。加强对现有警力的反诈业务培训、提升民警反诈业务水平对提高整体战斗力、提高案件侦破水平具有积极的促进作用。

电信网络诈骗犯罪一定程度上体现了犯罪团伙和司法机关在通信、互联网、大数据等方面的技术对抗。要实现有效打击、精准打击，一方面要加强专业力量建设，加大对反诈技术的投入，加快技术创新步伐，加强技术手段的打击和防范力度，不断提高大数据分析技术水平，有效进行监控防范。另一方面，要加大对人工智能技术的投入，利用人工智能技术对各类电信网络诈骗犯罪进行识别、分析，提高识别的科学性和准确性，以达到精准预防和有效打击的目的。

电信网络诈骗犯罪通常会设计多个环节，在打击电信网络诈骗犯罪时，不应该仅仅满足于侦破诈骗犯罪本身，还应加大对关联上下游犯罪的打击力度，实现全链条打击。最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2016年联合发布《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》，又于2021年联合发布《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）》，提出对打击电信网络诈骗犯罪上下游关联犯罪实行全链条、全方位打击，实践中通过管辖原则、并案处理规则等实现了对电信网络诈骗犯罪的全链条化制裁[6]。立法上的完善，为打击电信网络诈骗犯罪提供了坚实的法律支撑。

2.事前预防，提高事前精准预警能力

目前，反诈部门对于疑似诈骗号码的识别能力和拦截能力有了很大提升，公安机关可以在较短时间内联系受害人，对预防电信网络诈骗犯罪起到了重要作用。据悉，厦门市公安局在运用大数据技术开展精准预警劝阻方面取得了明显成效。2020年，该市电信网络诈骗案件同比下降25%，立案数量同比下降22.6%[4]55。但随着技术的发展，诈骗号码的规律有所改变，甚至一些诈骗电话号码显示为官方号码。比如诈骗犯罪分子会通过远程控制等手段操控受害人的电话，受害人因不能及时收到提醒信息而使预警效果受到影响。

要提高事前精准预警能力，公安机关反诈部门就要将预警信息发布时间提前至诈骗分子拨打受害人电话之前。这就需要充分利用网络分析数据，持续更新疑似电信诈骗电话号码段数据库信息，对疑似号码进行多轮拦截，加强对疑似号码的监控。根据公众被骗的可能性大小和紧急程度，分门别类，提前通过短信、电话或者微信等方式向群众发布预警信息，有针对性地劝阻，提高防范的有效性。

3.主动治理，构建全方位防范宣传模式

要提高宣传效能，增强群众的反诈骗意识和能力，就需要构建全方位的防范宣传模式。

首先，从宣传主体上看，可多方主体联合行动。不仅是各地公安机关反诈中心，刑侦部门、基层派出所也要积极参与反诈宣传活动，还要积极联合当地政府相关职能部门、学校、基层群众性自治组织、综合治理部门等单位共同开展电信网络诈骗犯罪防范宣传工作。

其次，宣传方式方法要多样化，宣传内容要动态化。在宣传的方式方法上，一方面，采取面对面接触式宣传模式，开展反诈宣传进社区、进家庭、进单位、进学校等活动。另一方面，借助互联网进行非接触式网络宣传。利用微信、抖音、微博等网络平台，通过短视频等方式开展反电信网络诈骗宣传活动。充分利用国家反诈中心手机APP平台与群众互动，向群众宣传反诈骗知识。宣传的内容需要根据电信网络诈骗犯罪的发展动态不断更新完善。

再次，在宣传对象方面，既要全面覆盖，又要有重点、有针对性。要建立反电信网络诈骗宣传工作长效机制，调动各方力量广泛参与宣传，将宣传深入到社会的每个角落，营造全民反电信网络诈骗的氛围。同时，通过大数据分析、判断出易受害群体，针对易受害群体进行精准宣传，并将其作为宣传防范工作的重点常抓不懈。

最后，全方位宣传防范模式的构建，离不开对宣传防范效果的定期评估。要及时关注各项宣传工作的效果、宣传对象的接受程度等，并定期评估，通过评估结果分析宣传对象的需求，围绕其需求，不断改进、调整宣传工作，切实提高宣传效果。