从“渐进合作”到“多边融合”：新中国学生体育健康促进政策的历史回眸与现实审思

孙民康，孙小玲，李 良，孙有平

（1.华东师范大学体育与健康学院，上海 200241；2.华东师范大学“青少年健康评价与运动干预”教育部重点实验室，上海 200241；3.湘潭技师学院，湖南 湘潭 411100；4.江西陶瓷工艺美术职业技术学院，江西 景德镇，333001）

新中国成立以来，我国学校体育与卫生事业经历了七十余年的发展历程，在党和国家坚强领导下，各级教育行政部门和学校全面贯彻党的教育方针，广大教育工作者积极落实教育政策，学校体育与卫生工作取得了显著成绩［1］。恰逢其时，2019年国务院相继颁布的《健康中国行动（2019—2030）》《体育强国建设纲要》既是新时代我国体育事业发展谋篇布局的重要行动指南，又是国家把全民健身上升到国家战略高度与实现健康关口前移的重要举措。然而，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾；保障和改善民生要抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题。更何况，由于全社会的教育观、健康观和生活方式所带来的体力活动减少、活动空间压缩、电子娱乐普及等“文明病”出现，导致学生超重与肥胖比例迅速上升、体能与运动素质持续下降［2］、视力不良率居高不下等问题频发。

少年强，则国强。学生体质健康水平直接影响到青少年一代的健康成长；增强学生体质健康是新时代学校教育的重要使命。要破解学生“体质弱，健康状况不良”的顽疾，国家治理层面上的政策导向起着重要的作用。揆史开智，研究拟通过梳理新中国成立以来各部门颁布的直接指向或间接指向“学生体育健康”的政策文本，探寻我国“学生体育健康”政策的发展脉络、拓宽学校体育工作思路；鉴往知来，汲取历史的经验，从政策层面为我国“学生体质健康”问题“把脉问诊”，探寻新时代学校体育与学生健康系列政策的“着力点”与“发力方向”。

1 政策的发展的历程回顾

1.1 在自主探索和学习苏联中开辟新道路（1949—1966年）

新中国成立之初，学校体育与卫生事业百废待兴，各级各类学校学生健康状况不良的状况颇为严重。为弥补长期动荡及战争给学校体育与卫生事业带来的创伤，我国颁布了多项专门针对学校体育与健康促进的政策。

一方面，党和国家领导人对学生体育与卫生工作给予高度重视，作出了一系列重要指示。1950年，毛泽东主席针对学校教育工作提出“健康第一，学习第二”指导思想。1952年，毛主席为新中国体育工作题词——“发展体育运动，增强人民体质”，而后，全国体育总会成立大会正式传达了毛泽东这一题词，号召人民群众积极参与体育运动。1953年，毛主席接见中国新民主主义青年团时，提出“要使青年身体好、学习好、工作好”。这一时期，周恩来总理、贺龙元帅等也就学校体育与卫生工作发表过讲话，这些指示具有前瞻性，既是一种指导思想，从某种意义上讲也是一种“元政策”［3］。

另一方面，从新中国成立初期到20世纪50年代中后期，我国奉行与苏联结盟的外交政策，全面学习苏联成了上下一致的思想和行为准则。学习苏联先进的体育理论与实践经验成为此时体育领域的前进方向和指路明灯。这一时期的体育与健康促进政策有着鲜明的时代特征和政治烙印。认真审视1949—1966年教育、体育及卫生主管部门针对学生体育、健康、卫生与保健颁布的政策文本，可以发现提高学生健康水平、适应当时国际环境与社会发展的现实需求成为该阶段体育与健康促进政策工作主旋律，具体表现为以下几方面。

1.1.1 契合国际局势，具有“备战”与“卫国”色彩

新中国成立初期，国际局势复杂，国家安全形势严峻。党和国家面临着诸多困难和严峻考验。政治上，以美国为首的部分西方国家拒绝承认新中国，并阻挠中华人民共和国恢复联合国合法席位；军事上，国民党尚有百万军队负隅顽抗，东北亚局势震荡，朝鲜战争余烬犹在，中苏关系存在不确定性。因此，20世纪50年代，很多政策都有着鲜明的“备战”和“卫国”色彩，这一时期颁布的“学生体育健康政策”也有体现。比如，1954年颁布的《准备劳动与卫国体育制度暂行条例和项目标准》将具体目标阐述为：培养人们成为健康的、勇敢的、乐观的祖国保卫者，政策颁布后，即选择条件较好的学校重点试行“劳卫制”。1960年，教育部和卫生部联合发布《关于各级学校中大搞爱国卫生活动和加强体育运动的通知》，要求把学校体育课和民兵训练及劳卫制锻炼结合起来，进一步加强学校体育工作。在“备战”与“卫国”驱动下的体育与健康促进政策也一定程度上促进了射击、跳伞、掷手榴弹及武装越野跑等军事体育项目的普及，丰富了学生体育活动内容。

除了面临政治上的孤立、军事上的包围，同时还面临着经济上的封锁。面对千疮百孔的经济形势，发展生产、恢复经济是当务之急。“提高学生体质健康水平”是学生体育健康政策的直接目的，而强健的体魄是学习和工作的基础，建设祖国、投身社会主义建设成了制定与落实政策的根本目的。譬如，1954年，教育部、卫生部和国家体委联合发布了《关于开展学校保健工作的联合指示》，将为国家培养积极参加社会主义建设和保卫祖国的全面发展的新人作为政策目标。

1.1.2 “自主—苏化—去苏化—自主”的过程

新中国一直谋求独立自主，各个方面都进行了自主探索。国民体质是基础，青少年是祖国的希望。因此，为改变贫弱与落后面貌，改变“东亚病夫”的形象，提升学生健康水平显得尤为迫切。1949年10月3日，苏联第一个承认中华人民共和国并与新中国建交。中苏关系开始了最密切的十年。自此，苏联专家相继来华，全面学习苏联的方针逐步确立。1951年，北京和上海相继效仿“苏联劳卫制”实施了相应的《体育锻炼标准》；1954年，在正式确立了向苏联全面学习的方针、学习苏联体育方面好的经验的背景下，国家体委颁布了《准备劳动与保卫祖国体育制度暂行条例和项目标准》（以下简称“劳卫制”）。“劳卫制”仿照苏联建立了“准备劳动与保卫祖国体育制度”和对应的项目标准；设置了对应的激励政策；明确了相应的权利和义务。并逐步由中学、高等院校向全国渗透，掀起了全国群众体育热潮。20世纪50年代末，中苏关系恶化，加上三年苦难时期，粮食严重短缺，学校体育运动减少，“劳卫制”影响力下降。1964年，中央正式废除“劳卫制”，改称《青少年体育锻炼标准》。这阶段的体育与健康促进政策经历了“自主—苏化—去苏化—自主”的过程。其中，自主是根本需要，“苏化—去苏化”既有初期学习借鉴到后期渴望独立自主的思想转变，也有中苏从合作到决裂的历史烙印。其本质是“历史推动”到“文化自觉”的蜕变，为我国学生体育与健康政策“本土化”萌芽提供了土壤。

1.1.3 与“减负”政策密切关联

学习苏联，学习苏式教育模式，导致学科增多、学生作业增量、课时安排及考评机制不合理等现象出现，使得中小学生课业负担逐渐加重；加之活动多、伙食管理不规范、卫生条件差，以致学生身体健康状况变差［4］。此种情况引起了政府的关注，1954年8月5日，政务院颁布了《关于改善各级各类学校学生健康状况的决定》，对学生每日上课与自习时间、睡眠时间、体育娱乐活动及生产劳动时间进行了规定；1960年，中共中央、国务院又相继颁布《关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合的指示》和《关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合的紧急通知》，进一步强调保证学生睡眠时间，减轻教师工作量，实现劳逸结合，还专门规定中等学校学生每天在校学习时间不得超过8小时；《关于减轻学生负担保证学生健康问题的报告》（1966）要求严格控制学生每天的活动总量，统一安排上课、自习、劳动、体育、文娱活动、团队活动以及社会活动时间，对中小学生的睡眠时间提出了要求。减轻负担与增加运动双管齐下，促进学生健康。

1.1.4 思想认识上逐步深化

审视该节点的学校体育与卫生工作，起初认为学生健康状况差是功课过重、活动多、伙食管理不规范、卫生条件差等原因引起的，这些从1951年颁布的《关于改善各级各类学校学生健康状况的决定》的背景描述里能够得到印证。更多的是从学业负担和营养卫生角度去分析学生健康状况差的原因，没有从学生主体出发，发挥学生参与体育的能动性。随着政策的深入，主管部门认识到仅从课业负担和营养卫生入手提升学生健康水平的效果一般，也逐渐认识到体育运动的主动干预的重要性。该阶段后期，伴随学校体育卫生工作的进一步细化，体育与健康认识也得到了更大幅度的提高，不再强调某个单位的责任。《关于在中等以上学校中开展群众性体育活动的联合指示》（1954）指出，学校卫生和社会卫生密切相联，学校体育活动对群众体育活动也有鼓舞和推动作用，肯定了学校作用，淡化了学校单方面对学生履行责任，解放了思想，也不再局限于寻找客观原因，开始由被动向主动转型。《关于开展学校保健工作的联合指示》（1954）认识到校医工作多偏重治疗，忽视预防，促进了后续充分推动体育活动和发挥学生积极性、主动性等做法。

1.1.5 相关政策具有连贯性，取得了一定成效

该阶段体育与健康促进政策除了思想认识上逐步深化，政策也有较好的连贯性，政策逐步落地。如《关于开展学校保健工作的联合指示》（1954）提到，国务院颁布“关于改善各级各类学校学生健康状况的决定”以后，学生身体健康状况获得了一定改善，但学校保健工作开展得不平衡。这是对前一阶段体育与保健政策和工作的总结和深入，肯定了阶段性成果，也发现了阶段性问题。后期政策对前期政策进一步细化，分工也更为明确。政策逐步落地，学生健康水平得到了一定改善。

1.2 动荡中艰难发展（1967—1976年）

1967—1976 年学校体育与卫生工作进入了一个停滞期，社会震荡使教育主管部门无暇给予学校体育与卫生工作应有的关注。查阅各种史料，也难觅专门性学生体育健康促进政策。1975年，国务院颁布《国家体育锻炼标准》并在全国普遍推行，该标准对年龄分组、运动项目、测试要求和达标等级等进行了规定。之后，《国家体育锻炼标准》在1975版的基础上进行多次修订，该标准起到了承上启下的作用，也宣告了我国学校体育工作的复苏。这一时期政策空白主要出于以下几个方面原因：第一，政治运动冲击带来的教育主管部门失能，全国范围内的政治运动给社会生产和文化建设造成了巨大冲击，政府及教育、体育决策部门也受波及，学校体育与卫生工作不能得到充分重视，也就无法顺利进行；第二，各级教育、体育职能部门崩坏造成即使有政策出台，也无法有效传达并贯彻落实；第三，知识青年上山下乡与学校教育阵地丢失，文化知识学习、体育运动等给政治教育运动让路，由主体变为从属，政策已经丧失了“生根发芽”的土壤；同时，学制压缩，广大青年到农村去接受劳动教育与改造，政策也丧失了最具活力的适用对象和宣传的推动力量。

1.3 改革开放带动下的改革发展（1977—1999年）

文革结束，拨乱反正。1978年12月，十一届三中全会胜利召开，中国开始实行对内改革、对外开放的政策。教育领域也开始进行着全面的改革［5］。就在学校体育与卫生事业即将回归正轨之时，学生体质与健康问题再次暴露出来。一方面，文革时期学校体育与卫生工作环节被破坏、制度建设滞后，造成了学校体育与卫生工作基础薄弱；另一方面，恢复高考政策颁布之后，部分学校片面追求升学率，只抓智育，轻视体育，学生健康水平和身体素质每况愈下。这一时期学生体育健康政策类型丰富、措施多样，是后续政策的重要基础，表现出以下特征。

1.3.1 “政治化”与“功利化”倾向淡出

这一阶段的政策不再出现“卫国”“备战”等叙述，少了政治运动等元素。改革开放带来了空前的思想大解放，摒弃了“以阶级斗争为纲”的口号，破除了学校教育的“思想”枷锁。学校教育“政治”倾向淡出，“育人”本义渐入与回归。学校体育与健康促进政策也逐步实现“去政治化”，学校体育卫生工作得以步入正轨，继而快速发展。这一时期的政策更为纯粹，很少像新中国成立初期那样将政策目的最终表述为培养祖国保卫者和社会主义建设者，也褪去了文革时期为政治运动服务的政治色彩。多是从学生“体质健康”本身出发，突出强化卫生习惯、加强体育教学、注重体育锻炼及促进体育品格与风尚的养成等，关注学生体质健康与体育道德。逐步摆脱“功利化”，回归“体质健康”初衷［6］。

1.3.2 “民主化”与“人性化”理念渐入

我国学校体育长期受苏联影响，存在强调总体、忽视个体等问题。学生体育与政策制定也多是针对普通学生，对特殊学生群体和学前阶段缺少关注。1977年以后的政策在这方面有比较大的进步。1979年，教育部和国家体委联合颁布的《中小学体育工作暂行规定（草案）》和《高等学校体育工作暂行规定（草案）》都提出，体育课应男女分班上课；中小学还建议女生体育课最好由女教师担任，体现女生课堂的特点，小学体育课应防止“成人化”教学；高等学校要求逐步实现按照健康状况分组教学，对体弱有病的学生尽可能开设保健体育课，这些举措体现出政策关注了性别差异、少年儿童的生长发育特点以及特殊学生健康诉求。《托儿所、幼儿园卫生保健制度》（1980）发布，一方面，首次明确了学前阶段学生卫生保健工作，从生活制度、伙食管理、体格锻炼、健康检查和卫生安全等方面保障幼儿健康。另一方面，联系实际，多角度关注学生健康问题，这一时期对于学生“健康”如《学校卫生工作条例》（1990）针对学生课业负担加重、升学压力增大的实际，专门规定了学生学习时间（大、中、小学分别不能超过10小时、8小时和6个小时）［7］，强调了预防近视。关注女生、低幼学段及特殊学生群体的健康问题，保障其“体育”与“健康”权利，多角度从“学生”学习实际出发，体现了“教育公平”及“人文关怀”，也反映出政策逐渐实现“民主化”和“人性化”。

1.4 新世纪课程改革驱动下的理念革新与制度深化（2000—2015年）

1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出：“学校要树立健康第一指导思想，切实加强学校体育工作，使学生掌握基本的运动技能，养成锻炼身体的良好习惯。”“健康第一”的指导思想也为迈入21世纪的学校体育改革与发展指明了基本方向［8］。“健康第一”的指导思想广泛深入地体现于这一时期的体育与健康政策中，促进了理念的革新。

1.4.1 课程改革与体育与健康课程标准助力政策落地生根

2001年，教育部印发了《全日制义务教育体育与健康课程标准（实验稿）》（下文简称“新课标（实验稿）”），将新中国成立以来沿用半个世纪之久的“教学大纲”改为了“课程标准”是新世纪课程改革的一大创举［8］。新课标（实验稿）将促进学生在身体、心理和社会适应能力等方面健康和谐的发展作为最终目标，并从运动技能、锻炼习惯、心理品质、生活方式和体育精神五个维度阐释了体育课程目标。对“健康”进行了全新的解读，为素质教育理念引领下的体育课程构建指明了方向。体育课是体育教学的主要形式，体育教学是学校体育工作的主阵地。体育课程理念的进步为这一时期的学生体育健康政策提供了“落地生根”的土壤。

1.4.2 纲领性文件引领制度深化

这一时期之前的学生体育与健康政策主要由教育部或卫生部牵头其他部委颁布，缺少更高层次更为全面的纲领性政策文本作为保障。2007年，党中央、国务院颁布《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（以下简称“中央7号文件”），首次以中央文件的形式制定学生体育健康政策。该政策全方位多层次多措并举，成效显著。（1）全面实施《国家学生体质健康标准》，进一步完善了学生体质测试与上报制度，强调了学生体质与健康工作重要性。（2）在全国范围内全面组织实施初中毕业升学体育考试，加大体育成绩在学生综合素质评价和中考成绩中的分量，提升了学校体育在学校教育中的地位，引导家长关注学生体质健康与学校体育，吸纳社会力量助力学生体质健康提升。（3）开展“全国亿万学生阳光体育活动”、每天锻炼1小时等举措，对学校体育活动进行了明确规定，保证了学生体育活动时间，催生了现在遍地开花的丰富多彩的大课间活动。（4）强调减负、科学用眼及保证睡眠，关注学校体育以外的因素对于学生健康的影响。2012年，国务院办公厅同意并颁布了教育部、发展改革委、财政部和体育总局联合提出的《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》，文件在进一步强调加强学校体育的重要性，明确加强学校体育的总体思想和主要目标，落实加强学校体育的重点任务，建立健全学校体育的监测评价机制和加强对学校体育的组织领导这五个方面共提出17条意见。2013年起，教育部组织编制和发布《全国学校体育工作年度报告》，按生源所在地分省（区、市）公布高等学校新生入学体质健康测试结果，基于加强对学校体育的组织领导的理念提出，学生体质健康水平持续三年下降的地区和学校在教育工作评估和评优评先中实行“一票否决”。《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》是对中央7号文件的继承和深化，中央政府主导的纲领性文件对后来的学校体育与卫生工作开展及学生体育健康政策制定产生了深远的影响，让学校体育工作“有法可依”，充分引导了多部门参与和社会关注。

1.4.3 “政策自主”转向“政策自觉”

经历了新中国成立初期的学习苏联经验，到后来的自主探索，再到改革开放至20世纪末的思想解放与理念革新，我国学生体育与健康政策逐渐走向了“本土化”，形成了契合我国实际“中国特色”，实现了理念上的“自主”。同时，各级教育主管部门作为学生体育与健康政策的实施主体，在政策制定上发挥的作用更加显著，逐渐“去政治化”和“去功利化”，逐步实现“功能自主”。政策对于“学校体育”认识的“深入”及价值的“开启”，是政策走向“自觉”的标志。这一时期的政策把制度和标准建设提到了前所未有的高度。比如，《关于加强学校卫生防疫与食品卫生安全工作的意见》（2003）和《关于进一步加强学校体育工作，切实提高学生健康素质的意见》（2006）分别强调建立健全学校卫生防疫与食品卫生安全工作责任制及建立并坚持科学规范的学生作息制度。制度建立即是“政策自觉”的重要体现。

1.5 “大健康”概念引领下的多边融合（2016年至今）

2014年，教育部颁布《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》，该意见首次明确使用“核心素养”一词，并将核心素养体系作为学生发展的首要环节。自此，基于“立德树人”的根本任务和“核心素养”为导向的普通高中体育与健康课程标准修订工作逐步展开。2017年，历时3年的《普通高中体育与健康课程标准》（2017版）（下文简称“标准（2017版）”）修订完成。标准（2017版）突出适应终身发展和社会发展需要，重点强调培养作为公民在未来发展中应具备的体育与健康的关键能力［9］。同时，“健康生活”成为核心素养内涵之一——自我发展的重要组成部分。“健康”不再局限于“体育与健康课程”语境，健康教育的主体也将从单一主体——体育与健康学科转变为多主体、多学科融合。

2015年，“健康中国”被写入“十三五”规划，大健康上升到国家战略［10］。2016年，国务院正式颁布《“健康中国2030”规划纲要》（下文简称“纲要”），纲要指出，健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件。实现国民健康长寿是国家富强、民族振兴的重要标志，也是全国各族人民的共同愿望；把提高人民健康水平、为实现中华民族伟大复兴和推动人类文明进步做出更大贡献作为根本目的；提出了普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、发展健康产业、健全支撑与保障体系以及强化组织实施六项基本举措［11］。在普及健康生活章节中专门从提高全民健康素养和加大学校健康教育力度的角度做出了重要指示，其中就加大学校健康教育力度提出四点措施：（1）将健康教育纳入国民教育体系；（2）建立学校健康教育推进机制；（3）构建多点结合的健康教育模式；（4）培养健康教育师资。将健康教育纳入体育教师职前教育和职后培训内容。为了细化落实纲要，2019年，国务院颁布了《国务院关于实施健康中国行动的意见》（以下简称“行动意见”），“行动意见”从加快推动以治病为中心转变为以人民健康为中心，动员全社会落实预防为主方针。对实施健康中国行动、提高全民健康水平提供了实施建议：（1）加强组织领导；（2）动员各方广泛参与；（3）健全支撑体系；（4）注重宣传引导。在“健康中国”的“大健康”理念引领下，充分发挥体育在健康治理领域的基础性战略作用，构建健康主动养护型的体育健康和健康被动防治型的医学健康的“双轨并行”战略模式，“健康中国”系列政策是健康治理理念和治理体系的创新探索。这一时期，虽然有《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》（2016）此类专门指向学校体育与学生体质健康的政策，但是“大健康”理念引领下的全民健康政策逐渐成为主流，学生体育与健康不再孤立存在于“学校教育、体育”，而是作为“健康中国”的有机组成部分，这一时期的健康政策战略地位和治理层级已经上升到国家层面，学生体育与健康政策亟须建立多部门渐进合作和政策协同机制［11-14］。2020年8月21日，国家体育总局和教育部联合印发《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》（以下简称“建议”），“建议”提出了8个方面37项政策措施，其中是第一条加强学校体育工作。重申树立“健康第一”的教育理念，围绕开齐开足体育课、丰富课余训练竞赛活动、支持学校建立青少年体育俱乐部等内容提出具体要求，提出逐步提高中考体育分值，启动体育素养在高校招生中的使用研究等措施。“建议”从全局角度出发，具有俯瞰、前瞻和引领作用，多方联动、多措并举着力提升学生体质健康。由此可见，“大健康”全国一盘棋的国家综合治理模式为学校体育与学生体质健康政策治理从“单兵作战”迈向“多兵种协同”提供了新的契机，将进一步促进学校、家庭、社区的多边融合。

2 政策的现实审思

2017年，党的十九次全国代表大会在北京胜利召开，党的十九大报告指出我国社会已经迈入一个新时代，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。在“两个一百年”目标的历史交汇点，提升全民健康水平，推进健康中国建设，从而实现中华民族伟大复兴和推动人类文明进步具有积极的现实意义。学生/青少年作为祖国的未来，其健康问题更应摆在突出的位置，我们推进学校体育政策研究，完善学校体育发展的“政策配方”［15］，通过更加系统、科学的政策支持，为学校体育事业及学生体质健康工作“保驾护航”。研究将从公共政策基本环节中制定、执行和评估三个环节反思我国既有的“学生体育与健康”政策。

2.1 学生体育健康政策的制定

2.1.1 学生体育健康政策的民主性和全面性

纵观“学生体育健康”政策七十余年发展历程，几乎每个阶段都有面向各级各类学校的政策产生。然而，针对特殊学生群体和学前教育学段的政策条款和专门政策数量都相对匮乏、影响力相对较弱。政策由“普通学生”向“特殊学生”覆盖，增强对特殊学段特殊学生群体的关切，是政策民主性和全面性的基本要求，也是促进教育、体育公平，保障学生健康权利的重要“抓手”。

2.1.2 学生体育健康政策的科学性和明确性

长期以来，我国“学生健康”局限于“学校体育”，“健康”概念火热与学校体育在教育中的地位不相符合，“健康”概念逐渐深入人心，学校体育的地位并没有相应地快速提高。在中央7号文件颁布之前，我国缺少中央层面的学校体育与学生体质健康相关政策，学生体育与政策通常是由教育部或者联合其他部门共同颁布，政策仅仅指向学校体育，忽视了其他家庭、社区等对于学生健康的影响，其科学性有待商榷。

2.2 学生体育健康政策执行

2.2.1 学生体育健康政策执行的层级性治理：真实性与失真性的协调

在政策的国家治理场域中，国家政策落实至少需要经过中央、地方、基层3个层级。国家政策因为考虑地方执行的区域差异采取指导性和宏观性的表述，政策的具体落实过程中地方可能会根据自身本区域特点运用自由裁量权对中央政策采取具体化处理，从而形成形态各异的政策解读和具体措施。其本质是对宏观政策再细化和再规划的过程［16］，这就导致了政策执行时的两种形态，真实性执行与失真性执行。近年来，国家宏观层面上的学生体育健康政策逐渐增多，政策的层级性治理问题日益突出。

地方是中央和基层的纽带，以地方治理层面为例，中央7号文件颁布以后，全国范围内开始全面组织实施初中毕业升学体育考试［17］，各地方都就体育中考制定了具体政策。2019年12月27日，云南省教育厅发布《关于进一步深化高中阶段学校考试招生制度改革的实施意见》，该意见将中考体育与语文、数学、英语并列100分，吸引了社会各界广泛关注，一度成为“热点头条”［18］。部分观点认为“体育100分”是必要纠偏，值得提倡［18-19］；也有观点认为提倡体育100分，也需未雨绸缪，谨防过度“应试化”［20-21］。近年来，体育中考对学校体育的促进作用有目共睹，然而，社会对于体育中考的担忧并非杞人忧天，体育中考拉关系、走后门、弄虚作假、替考等现象时有发生［19］，其“规范性”和“公平性”需要合理的政策和完善的制度作为保障。另外，体育中考和体质测试等政策进入微观治理层面——学校，“应试化”现象客观存在，部分学校为了“迎合”政策，片面追求升学率和学校体育工作业绩，在体育中考和体质测试过程中弄虚作假，体育教学中，“唯考试、唯体测”，片面追求考试分数和测试成绩，将体育课变成“体育应试课”——专门学和练体育中考项目和体质测试项目。学生体育健康政策执行的层级多，涉及面广，中观政策治理层面，容易出现偏离政策目标、违背政策精神的现象；微观政策治理层面，涉及面更广，容易出现政策解读偏差，既有照搬政策，不结合本地实际的情形，也有故意“变通”政策，有意“曲解”政策，利用政策“漏洞”不当“得利”的做法。所以，处理好政策执行过程中一致性和灵活性的辩证关系，以及协调好政策具体化处理过程中“真实性”和“失真性”问题至关重要，政策层级治理既要保证“真实性”——核心目标及精神的一致，也要辩证看待“失真性”——不偏离政策精神下的因地因时制宜，实现“求神似，去形似”［22］；保证政策既不“墨守成规”，也不“跑偏走样”，从而充分发挥不同层级的优势，推动学生体育健康政策的贯彻落实。

2.2.2 学生体育健康政策执行的多属性治理：“孤岛现象”与合作困境的消解

多属性治理是指针对公共政策的多属性特点，通过高位推动、信息交流等治理方式，实现部门之间的合作，达至公共政策的有效执行［16］。多属性治理往往伴随着“孤岛现象”（见图1），即政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的状态。学生体育健康政策执行过程中涉及的部门多、项目广，各部门出现目标不一致的现象在所难免，很容易产生合作困境。宏观（高层）治理层面，学生体育健康政策需要教育部、国家体育总局、卫生部及财政部等多部门合作；微观（基层）治理层面，学生体育健康政策需要学校、家庭、社区等多方联动［23］。

学生体育健康政策执行的多属性特征及其伴生的合作困境，有赖于联合多部门进行协同治理。宏观层面，在健全学校体育跨部门协同治理机制基础上［24］，通过联合签署合作框架协议或备忘录等形式，厘清各部门之间的权责，以更好地进行有效协同［23］，从而建立健全与部际联席会议制度和行政缔约制度［26］。微观层面，凝聚共识［2］，充分挖掘并开启家庭、社会等其他主体价值，促进学校、社区、家庭对学生健康治理从“割裂”走向“融合”［27-30］，由“单兵作战”走向“渐进合作”，并最终实现“多边融合”。

2.3 学生体育健康政策评估

政策活动的监测与评估是政策管理的重要工具［31-32］。科学的政策评估涵盖政策全过程，涉及“方案评估”“执行评估”和“效果评估”各个环节［33］。近年来，我国政府逐渐意识到学生体育健康政策评估问题，也采取了一定措施。然而，现有政策评估多集中于“执行评估”的执行内容方面，即“是否做了”与“做了什么”；“方案评估”缺少公民参与和多部门协作［34］，方案制定没有形成“立法听证”“行政听证”和“政策研讨”多维度评估体系，教育部门在“方案评估”中往往扮演着“运动员”和“裁判员”双重角色，评估客观性、真实性及有效性欠缺；“执行评估”和“效果评估”缺乏相应评估标准，基于执行质量和效果检测与评价的指标体系建设滞后，评估只对“做了什么”进行量化，对于执行质量和效果仍停留在主观描述性评估阶段。因此，急需建立政策执行和效果信息的监测系统和科学量化的指标体系，对学生体育健康政策相关数据信息进行定期采集、实时监测和及时更新，完成评估“量”向“质”的提升，从而形成政策“评估—反馈—完善”的良性循环。

3 结语

自20世纪90年代初期开始，“学生（青少年）体质下降”始终作为一个高频话题出现在我们的视野之中，热度从未减退。学生体质水平下降与我国经济的腾飞、学校硬件设施的改善的大趋势截然相反。

应该注意到，各个时期学生体育健康政策出台之后均发挥了一定效用，近年来我国学生体质下降趋势也确有减缓。出现问题的根源不在于国家层面政策制定而在于中观层面和微观层面对政策的执行和评估。

图1 政策执行的多属性治理［14］Figure1 Multi-attribute governance for policy enforcement［14］

（1）层级治理时“失真”，宏观到中观、再到微观层面出现“跑偏走样”，地方需处理好自由裁量和保持目标一致之间的平衡问题。

（2）微观层面的多属性治理，城市化带来的营养改善、生活空间压缩、生活方式改变（营养过剩、户外活动减少），使得“学校体育”难以独立承担改善学生体质健康“重任”，“体育万能论”和“学校万能论”的思维遮蔽了其他相关主体（家庭、社会等）价值存在。开启多主体的价值，亟须做到“学校—家庭—社会（区）”三位一体，各级各类部门联动，积极探索从“渐进合作”到“多边融合”的协同治理策略。

（3）完善政策评估体系，形成政策“评估—反馈—完善”的良性循环。完善这一系列做法，学生体育健康政策才能真正发挥作用。