江苏非政府组织（NGO）承接政府购买公共体育服务监管困境与优化之选

时间：2024-08-31

赵峰，梅茂荣，张玉，高奎亭，陈家起

（1.南京财经大学体育部，江苏南京210046；2.齐鲁师范学院体育学院，山东济南250200；3.南京师范大学体育科学学院，江苏南京210023）

进入新时代，NGO（非政府组织non-government-Organization的简称，国际研究中非政府/非营利组织使用比较频繁且等同使用，体育领域的NGO即体育社会组织）受到党和国家的高度重视，日益成为国家现代化治理体系和共建共治共享的社会治理格局中不可或缺的一分子。推进体育治理现代化迫切需要多元主体参与，体育社会组织是重要的体育治理参与主体，在承接政府购买公共体育服务中发挥着重要作用。党的十八大从保障公共服务质量的角度提出了重点要求：“希望政府在购买公共服务的过程中严格把控质量，强化政府的责任担当，加强公共服务标准化建设。”党的十九大对现阶段我国社会主要矛盾的论述更加凸显出公共服务质量和效率重要性，并强调“公共体育服务是涉及14亿人的健身事业，转变体育发展方式，创新供给路径成为破解公共体育服务困局的必然选择”。政府购买公共体育服务于20世纪90年代兴起于西方发达国家，1992年欧盟颁布的《公共服务采购指令》将公共体育服务纳入购买范围。而我国直到2011年前后才开始了体育社会组织承接政府购买的尝试。2011年，江苏省常州市对社会组织承办各级各类体育赛事或组队代表常州市参加各级各类比赛均给予一定的奖励或者补助，为最早的“政府购买公共体育服务”的形式［1］。然而，伴随着购买实践的逐步推进，NGO承接政府购买公共体育服务过程中出现了诸如规章制度不健全、服务质量不高、资金使用不透明、权力寻租行为频发等重买不重管的“监管失灵”问题，NGO承接政府购买公共体育服务监管体系的构建亟待加强。本研究基于对江苏的实地调研，对江苏NGO承接政府购买公共体育服务监管的现存障碍与优化策略展开分析，旨在为进一步提升我国政府购买公共体育服务质量提供理论参考。

1 江苏NGO承接政府购买公共体育服务的现状

在我国NGO承接政府购买公共体育服务的实践探索中江苏省走在前列。2012年，江苏省财政厅研究制定了《关于推进省级政府购买公共服务改革的暂行办法》。《暂行办法》对政府购买公共服务进行有效的规定，将涉及教育文化、社保民生、医疗卫生等21项公共服务项目列入2013年省级政府购买服务范围，实施政府采购，此举使得省级政府购买公共服务工作迈出了关键一步。2013年10月，江苏省政府印发了《关于推进我省政府购买公共服务工作的指导意见》，文件对江苏省政府购买公共服务做了进一步部署，提出江苏省政府购买的总体要求及基本原则，规定了实施范围、采购管理制度及相关措施；2013年11月14日，江苏省财政厅印发了《关于积极推进政府购买公共服务工作的通知》，推进全省政府购买公共服务工作积极落实。

江苏省为深入推进体育社团改革，建立健全政府购买服务制度，将社会体育组织作为政府购买服务的重要承接主体。江苏省财政厅印发的《2018年江苏省省级政府购买服务目录》中明确提出政府购买包括体育健康休闲类服务、全民健身公共服务等公共体育购买服务内容。实际上，2013年底，江苏省常州市便率先出台了《关于购买公共体育服务的实施办法》，成为全省首个开展政府购买体育公共服务的城市，同时亦是我国第一个围绕政府购买公共体育服务而出台的实施办法。通过常州市体育局的数据统计可知，2014年常州市体育局首次开展社会体育组织承接政府购买体育公共服务工作，购买范围涉及业务培训类、群体赛事类、健身活动类等5大类18个项目，共计50余家单位参与竞标，所有项目均在规定时间内完成，累计服务群众近10万人，共吸引社会资金129万元，达到了财政资金高效规范的使用、满足群众公共体育服务需求目的，实现了社会效益和经济效益双赢［1］。截至2019年，常州市连续6年开展社会体育组织承接政府购买体育公共服务工作，社会体育组织累计承接常州政府购买体育公共服务170余项，购买金额1 500余万元，数百万人享受体育公共服务，“常州模式”为江苏省开展NGO承接政府购买公共体育服务工作提供了良好的经验。2017—2019年无锡市政府向社会力量（政府部门和体育机构单位以外的企业、社会组织）累计投入资金860余万元，购买项目80余项，惠及群众数百万人。此外，通过积累和总结江苏各市县积极推进政府购买公共体育服务的经验，江苏省体育局、江苏省体育总会在2019年预算中设置了1 000余万元主要用于政府向省属体育社会组织购买公共服务，共计有53家省级体育协会获批政府购买项目（见表1）。

表1 2019年江苏省级NGO承接政府购买公共体育服务一览表（金额≥10万）Table 1 List of Jiangsu provincial NGOs undertaking government purchases of public sports services in 2019（amount≥100，000RMB）

2 NGO承接政府购买公共体育服务监管的必要性

“政府购买”与“政府采购”不同，从范畴大小来看，政府购买公共体育服务隶属于政府采购范畴之内。但是两者有存在明显的区别：政府采购多为政府本身需要的，竞标者多是营利性组织；而政府购买多为应是政府为社会提供的，竞标者则多为NGO。2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》将承接政府购买服务的主体界定为“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”［2］。NGO承接政府购买公共体育服务是政府推进“放管服”的主要表现形式之一，但是要充分发挥通过购买的形式交由NGO来向社会供给公共体育服务模式的优越性，还需要非常复杂的监管程序。

NGO承接政府购买公共体育服务意味着政府角色由公共体育服务的“供给者”转变为了“监管者”。从理论层面来看，监管是面对公共服务领域中的市场失灵，为解决信息不对称、外部性等问题而采取的对应行动。对政府购买公共服务进行有效监管，是改进和加强政府管理职能的坚实基础，是顺利推进政府购买服务体制改革的重要路径［3］。从实践层面来看，NGO承接政府购买公共体育服务的过程中出现了诸多越轨行为，如：广州某学院体育馆钢网架防火涂料未达标准；广州某训练中心场馆射手位混凝土地面存在严重开裂现象；游泳跳水馆屋顶存在漏水的现象等，均是因施工缺少政府监督所致［4］。

在一些地方还被爆出政府购买公共体育服务招投标暗箱操作、政府占股分利，拿回扣、供给“豆腐渣”公共体育服务等问题，为解决之，亟待加强NGO承接政府购买公共体育服务监管体系的构建。对政府购买公共体育服务进行监管有利于保障参与各方的权力，提高政府公共体育服务的供给效率，保障政府资金的恰当运用，同时切实满足人民群众的公共体育服务需求，并促进体育服务供给市场的繁荣发展［5］。

3 江苏NGO承接政府购买公共体育服务的监管困境

3.1 法规制度不健全，监管依据不足

我国NGO承接政府购买公共体育服务全面推行的时间不长，相应的法律法规制度体系不完善、监管机制不健全，仍处于探索过渡阶段。虽然江苏省早在2014年7月3日就印发《江苏省政府向社会组织购买公共体育服务暂行办法》的通知，但是该办法内容相对比较简单，主要是围绕承接主体应具备的条件、购买公共体育服务的主要内容、购买方式、金额支付方式等进行了规定与安排。就政府购买的监管事宜，仅“购买公共体育服务的事项资金接受内部审计、外部审计以及财政部门的绩效评价、监督检查，并及时公开有关信息”一语带过，对监管的主体、方式、过程、内容、信息公开的渠道以及违规惩戒办法等均未涉及。且随着政府购买实践的逐步深入，该办法的内容没有根据实情进行及时修订、完善，政府购买监管工作在实践中难以有充分、可靠的依据。

3.2 监管机制不完善，监管运行不畅

监管机制的顺畅与否决定了监管的质量与效果。首先，目前江苏省尚未建立独立的、专业的政府购买公共体育服务的监管机构。通过实地调研和对江苏相关政策文件的梳理，目前江苏省实行的做法是财政、审计及体育局对政府购买公共体育服务负有监管责任。虽然监管主体有一定的指向性，但是细究一下，这些监管部门实质上既是公共体育服务的购买者，又承担监管者，没有摆脱掉“落实者与监管角色合一”的问题，进而将很难保证在行使监管职责时的公平、公正。作为公共体育服务直接受益者与监督者的社会公众在进行直接监督时，因其监督渠道与途径的有限以及信息不对称，阻碍了社会公众作为监督主体对公共体育服务供给监督权的行使［6］。除此之外，各部门在实施监管过程中相互间的协调机制尚未形成，难以避免出现监管责任的相互推诿问题。其次，江苏省在政府购买公共服务的相关信息公开透明性建设方面仍有较大提升空间，透明度不高使得监管难以进行。同时，考虑到当前监管主体权责分工不明确，彼此之间尚未建立起协调联动机制、问责机制。

3.3 监管人员不专业，监管无法持续

监管工作涉及的范围较宽泛，涉及财务审计、合同管理、绩效评估等多方面的知识，对监管人员要求较高，政府购买需要具备专业监管知识与技能的人员才能很好地执行监管任务。然而，政府购买公共服务在我国兴起时间较短，专业的监管人才尚未很好地培养出来，体育领域更是缺乏。通过对江苏的实地调研可知，目前政府购买公共体育服务监管人员以体育局工作人员为主，对政府购买服务缺乏经验积累，专业性不足。专业监管人才的欠缺，将难以保证监管的科学性。此外，单一的政府人员监管难以保证公平与透明，社会监管力量薄弱进一步加剧了监管的困境。社会监管主要是指第三方评估监管机构，虽然近几年第三方机构在体育领域尤其是公共体育服务领域逐步兴起，然而，作为独立的专业性的体育监管第三方机构还较为少见，加之其监管知识与能力的不足，导致其亦难以承载监管之职。

3.4 监管方式不先进，监管效果不佳

监管方式主要体现在监管的平台、手段和方法等方面。NGO承接政府购买公共体育服务涉及的利益主体与监管主体呈现出多元化特征，多元主体间的信息共享与数据化监管显得尤为必要。然而，当前江苏省尚未专门针对政府购买建立信息共享与监管的智能化和动态化的监管平台，监管主体缺乏大数据思维，致使多元主体间的信息对接渠道不畅，影响到监管的深入推进。此外，监管方式的不先进还体现在，目前监管多采用定期或不定期抽查、上级听取下级汇报、查阅总结报告、财务抽查、年终考察等方式进行，多为事后监管，且效率低下，无法有效防范购买过程中越轨行为，难以真正发现过程中的真问题。

4 NGO承接政府购买公共体育服务监管的国外经验

政府向NGO购买公共体育服务始于欧美西方发达国家。伴随着购买时间的推移和购买实践的逐步推进，西方发达国家在政府购买公共体育服务领域日趋成熟，亦形成了较成熟的NGO承接政府购买公共体育服务监管模式，其经验值得我们学习与借鉴。

4.1 健全完备的法律法规体系

政府购买公共体育服务在缺乏监管的条件下，难以避免会产生权力寻租、竞标暗箱操作、供给“敷衍了事”的现象。为了保证购买流程的合法性、购买内容的合理性，建立健全完善的法规政策体系是欧美国家普遍采用的办法。美国从中央政府到地方政府建立起了完善的政府购买法规体系，相关政策法规条款中有超过400个与购买公共体育服务有关。英国在政府购买公共体育服务领域是公认的比较成功的国家，1988年颁布实施了《地方政府法》，提出体育与休闲设施的购买应引进强制性竞标模式，而后，《体育：发展游戏》《大众体育的未来》《游戏计划》《体育2020发展规划》等一系列政策法规配套实施，规范着NGO承接英国政府购买公共体育服务的全过程。

4.2 规范透明的政府购买流程

政府向NGO购买公共体育服务应严格按照“购买项目民意调研—确定并公布购买项目—招、投标管理—资金拨付—过程监督—绩效评估—结果公示”等一系列流程，通过向NGO购买的方式向社会供给公共体育服务，实现政府职能转移。为了防止腐败和提高购买的效率，发达国家纷纷采用电子化技术手段增加购买信息的透明度［7］。如美国通过购买公共体育服务信息发布、中标情况、NGO资质信息、完成任务清单、公民参与绩效测评方法、处理投诉反馈意见等信息化和数字化平台建设，实现了政府购买公共体育服务全流程的公开透明。德国实施严格的监管审计和高代价的违规惩戒；加拿大通过设定“质疑和投诉程序”；英国通过无处不在的媒体监管，等等。

此外，西方发达国家还普遍重视对公民有关政府购买公共体育服务的咨询、投诉信息的及时处理与反馈，让公民能够感受到所关心问题的发展方向与结果。

4.3 严格的监督约束与绩效评价

严格的监督约束与绩效评价是限制政府购买“越轨”行为、保障购买质量不可或缺的条件。西方发达国家一般采取合同管理，同时设立评价和监督机构专门负责对政府购买公共体育服务过程及结果进行监管评估以及对接政府与承接购买的NGO之间的沟通协调。如英国主要通过合同管理实现全程监管；美国的疾病控制与预防中心和总统健康运动与营养委员会专门负责公共体育服务绩效评估工作；德国的体育运动会负责监管政府购买公共体育服务及其对购买效果进行绩效考核评估。

5 江苏NGO承接政府购买公共体育服务监管优化策略

5.1 加快监管法规制度体系建设

监管法规制度体系建设是推进NGO承接政府购买公共体育服务规范化的必要前提。《政府采购法》是目前我国国家层面政府购买公共服务的主要依据，其第五十七条中也提到了采购监管事宜。然而，政府购买与政府采购有着区别与差异，加上公共体育服务的特殊性，也使得《政府采购法》中的监管手段与政府购买公共体育服务匹配性不强。上文亦提到，江苏省目前颁布了相关监管办法，但是对监管所涉及的具体事宜，如监管的主体、职责、原则、途径、平台、惩戒方式等缺乏具体的安排，从而使监管工作难以有法可循。因此，加快政府购买公共体育服务监管法规制度体系建设，成为地方政府向NGO购买体育公共服务工作深入推进过程中的当务之急。

首先，应尽快颁布出台全国性的政府购买公共体育服务的监管条例或办法，各地市依据本地实情，结合全国性监管条例或办法，制定符合本地实际的政府购买公共体育服务监管实施办法，明确监管的主体、职责、流程等监管具体事宜，以便有效调动地方监管资源。

其次，要提高立法的层次。各地政府应重视政府购买公共体育服务监管法规制度的立法工作，通过正规的立法程序，上升至法律层次，进而有力保障监管制度的稳定性。

再次，要制定相关配套制度体系。地方政府应围绕政府购买公共体育服务制定以评估结果为中心的奖励政策、惩戒政策、退出制度、资金审计制度、信用制度、财务报告制度以及黑名单制度、负面清单制度、信息披露制度等，对政府购买公共体育服务中出现的服务质量差的NGO予以警戒，甚至淘汰。

5.2 确保监管机制体系畅通与完善

完善并畅通的监管机制体系是提升政府购买公共体育服务透明性、合理性，规范NGO承接政府购买公共体育服务供给工作的根本保障。

首先，应设立独立的政府监管部门或机构，明确其职责体系、范围，以致在其正确引导下保证监管工作有序推进。

其次，应建立起政府购买的问责机制，进而充分激发各监管主体的参与动力，倒逼政府监管机制的高效畅通。一方面应明确各监督主体的权责，明确政府、NGO同行、审计、监察等部门的责权。

其次，应建立起各参与主体之间的协调机制、沟通机制以及联动机制，以确保在监管整个政府购买服务过程中各参与主体能够密切合作、协调配合，使监管工作效益最大化。

再次，还应建立专业性的监管机构。第一，鼓励与支持独立、专业的第三方监管机构的发展，以确保监管到位，保证监管结果的客观、公正。第二，建立专家监管机制，遴选政府购买公共服务领域研究以及实践专家建立专家监管团队，及时发现政府购买公共体育服务的问题并提出解决方案。

此外，还需建立资金监管机制，对政府购买资金的流向、使用以及合理性进行科学的评估，确保资金效益最大化。

还需要建立媒体监管机制。伴随新媒体平台的日趋成熟，公民对新媒体接触性高，可通过新媒体平台来反馈监管政府购买中的问题，公开政府监管的政府购买过程中的数据以及信息，揭露政府购买过程中的不当行为、越轨行为，使政府购买在“阳光”下进行。

5.3 重视对监管人才队伍的培育

对我国而言，政府购买公共体育服务是一项新工作，时间短、经验少，同时专业化监管人才严重不足。打造一支高素质、有水平的政府购买公共体育服务监管人才队伍以有效提升监管水平，是地方政府当前急需落实的重要任务之一。考虑到目前的实情，政府购买公共体育服务监管人才队伍建设关键是要立足当前，认真抓好现有监管人才的业务培训和实践锻炼，鼓励和选派优秀人才赴高校相关专业深造，使其系统学习和掌握监管政策法规及监管理论知识，提高风险识别能力，以满足监管实践所需。

5.4 逐步建立起动态化监管方式

加快政府购买公共体育服务监管方式转变，不断提升监管效能，推进政府购买有序进行，是确保“政府购买”方式保质提效的重要保障。围绕购买服务类型、招投标、资金使用、服务供给和项目验收等核心内容，梳理各政府购买全过程各主要环节的监管内容与要点。并在此基础上，借助互联网技术，建立健全信息化监管平台，实时监控购买项目的进度，增强政府购买项目监管能力。同时还需要逐步建立起科学合理的实时动态监管体系。围绕政府购买公共体育服务的信息发布、购买申请、招投标、立项公示、项目实施、结项评估、验收反馈等一系列具体环节制定出详细的实时动态的监管办法，形成从“项目准入→履行合同→项目验收→结束退出”的实时动态监管网络。定期召开项目推进会议，现场听取项目进展，强化项目中期检查、验收管理等工作，督促NGO按合同规定保质保量供给服务，构建起政府购买公共体育服务全流程的监管闭环［8］。不仅如此，还要积极吸纳受众对承接主体的服务情况动态反馈，将受众实时的参与感受作为对承接主体服务供给质量监管的重要依据。