我国地方国有资本经营预算问题研究

莫亚琳，袁俊蕾，黄 馨

改革开放以来，我国社会主义市场经济取得了举世瞩目的成就，其中国有企业改革对我国社会主义市场经济的建设发挥了重要的作用。当前，我国经济体制改革正步入进一步深化改革的阶段，党的十八届三中全会提出了“让市场在资源配置中起决定性的作用和更好地发挥政府作用”的方针。党的十九大报告指出：“加快完善社会主义市场经济体制，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”。国有企业作为政府与市场之间的“桥梁”，完善国有资本经营预算，管理好国有资本，激发国有企业活力，不仅是深化改革的重要举措，也是贯彻党的方针的重要抓手。然而，我国地方国有资本经营预算在编制主体、编制口径、收支分类科目、收益收取机制和支出投向方面还存在一些问题。因此，完善地方国有资本经营预算、提高其实施成效，对于更好地发挥政府作用促进我国地方经济高质量发展具有重要意义。

一、我国国有资本经营预算的历史与文献述评

我国国有资本经营预算是在中国特色社会主义市场经济改革中建立和发展起来的。我国1992年开始正式实行复式预算。当时的政府预算由建设性预算和经常性预算组成，建设性预算收入是国家以国有资产所有者身份取得的收入，各项专项基金和国家明确规定的用于建设方面的收入，主要包括经常性预算结余、专项建设性收入、国有企业上交利润等。建设性预算支出包括生产性建设支出、增拨企业流动资金、企业挖潜改造资金和新产品试制费等。而现行的国有资本经营预算正是源于当时的建设性预算。1993 年党十四届三中全会第一次正式提出要建立“国有资产经营预算”，1998 年财政部出台的新“三定”方案要求建立国有资本金预算，这种提法与随后的减少政府对国有企业生产经营的直接干预，改资产管理为资本管理的发展趋势相适应。2003 年党十六届三中全会第一次正式提出要“建立国有资本经营预算制度”。2007 年国务院颁布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着国有资本经营预算制度正式建立。2020 年8 月3 日，国务院公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令第729 号），该条例要求贯彻落实新预算法，提高国有资本经营预算编制的规范性和科学性，是我国预算法律制度体系建设的重要立法成果。时至今日，国有资本经营预算制度经过十多年的不断改革与实施，已取得了较为显著的成效，特别是中央一级的国有资本经营预算制度越来越规范和完善，但是地方国有资本经营预算仍有一些问题有待解决。

学术界关于国有资本经营预算的争论在2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》出台之前就已存在，即使在实践中独立编制国有资本经营预算之后仍未平息。首先，关于国有资本经营预算范围，一种代表性观点是以资产是否具备盈利性来界定[1][2]，有的学者则认为还应包括具有资源性质的国有资产[3][4]、部分非营利性国有资产以及专项基金等[5]。关于国有资本经营预算收入的研究主要分歧在于收益收取比例，大部分学者认为收取比例较低，如汪平[6]、文宗瑜[7]、谭静等。谭静认为应根据不同行业的特点确定不同的国有资本收益上缴比例[8]。国有资本经营预算支出的分歧点主要在于支出方向，大部分学者认为应该将更多的国有资本收益投入到民生领域[9][10]。邓子基等则认为国有资本经营预算应主要用于国有企业的再投资和运营[11]。张训常等研究发现国有资本经营预算制度作为促进“政资分开”的重要举措，其对国有企业的投资效率具有显著的正向影响[12]。就国有资本经营预算的编制主体而言，国内目前存在两大主要观点，第一种说法以财政部门主体论为主[13][14]，第二种说法则是突出国资部门主体论，如欧阳淞[15]、李世聪[16]等。关于国有资本经营预算与公共预算的资金统筹使用，一种观点认为两项预算之间可以进行资金相互调剂使用[17][18]，另一种观点则认为两项预算应保持独立循环，不可相互调剂使用资金[19]。关于国有资本经营预算的监管方面，国有资本经营预算通过预算制衡机制实现国资收益统筹、收入支出协同与资本优化配置，提升了对国有企业的监管绩效[20]。但预算中有关央企专项税后利润和专项收益收缴的制度规定、金额及预算归属却未能予以专门披露，限制了国有资本经营预算作用的发挥，因而需要加强审计工作[21]。

目前，学术界关于国有资本经营预算的范围、收支管理以及编制等方面仍存在较大的分歧，这些分歧也是完善地方国有资本经营预算制度亟须解决的问题。但中央国有企业与各级地方政府国有企业在功能、规模、经营和管理等方面存在较大的差别，现有很多文献研究的对策只适用于中央一级国有资本经营预算的管理，并不一定适合地方国有资本经营预算的管理，这也是学术界在国有资本经营预算改革上存在分歧的主要原因。本文将在总结地方国有资本经营预算实施成效的基础上，考虑到中央与地方国有资本经营预算的不同特点，进一步分析当前地方政府国有资本经营预算存在的问题，并探索在当前形势下完善国有资本经营预算的对策建议。

二、地方国有资本经营预算实施成效

我国国有资本经营预算制度从提出到正式确立，从试点到大范围付诸实施经历了漫长的历程，纵观北京、上海、深圳、广州、珠海等地方政府的实践历程，地方国有资本预算的实施取得了初步成效。

（一）促进国有经济布局与结构调整

地方国有资本经营预算将国有资本经营收入进行统筹安排，通过对国有资本实行增量分配以及存量调整，引导国有资本投入到战略性新兴产业和关键领域中去，进一步优化了地方国有经济布局与结构调整。2018 年北京市安排资金9.6 亿元用于优化国有经济布局和资源配置，推动国有企业发展符合首都城市战略定位产业；安排资金5.4 亿元用于提升国有企业自主创新能力和推动科技成果产业化；安排资金8.5 亿元用于支持国有经济结构调整，聚焦重点产业发展。《关于北京市2020 年预算执行情况和2021 年预算的报告》显示，2020 年北京市级国有资本经营预算支出46.9 亿元，部分用于鼓励引导市属国企产业转型升级，优化布局，积极参与和承担首都重点项目建设任务。2018 年深圳市本级国有资本经营预算支出中26.7 亿元用于国有经济结构调整，5 亿元用于前瞻性战略性产业发展等。《关于2020 年深圳市预算执行情况和2021 年预算草案的报告》显示，2020 年深圳市本级国有资本经营预算支出为54.6 亿元，主要用于精准落实惠企纾困政策，促进经济企稳回升。《关于上海市2020 年市级国有资本经营预算执行情况的说明》显示，2020年上海市国有资本经营预算市本级支出94.1 亿元，其中26.4 亿元用于国有经济结构调整，28.3 亿元用于支持科技进步，5 亿元用于公益性设施投资支出，推动了上海市国有经济布局与结构的调整。财政部数据（《关于2016 年中央和地方预算执行情况与2017 年中央和地方预算草案的报告》至《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021 年中央和地方预算草案的报告》）显示，自2016 年以来，国有资本预算编制开始公布地方国有资本经营预算支出向一般公共预算调出数额，2016—2020 年分别是246.91 亿 元、310. 61 亿 元、432. 45 亿 元、943.19 亿 元、1148.2 亿元，表明地方国有资本对地方经济发展和民生的支持力度不断加大。

（二）推动国资国企改革

地方国有资本经营预算在国有企业公共服务机构移交补助、“三供一业”移交补助、国有企业棚户区改造、厂办大集体改革和离休干部医药费补助等方面的支出，有效地解决了许多国有企业历史遗留问题，不仅减轻了国有企业的负担，而且减少国有企业改革的阻力，进一步深化了国有企业的改革，增强了国有企业的市场竞争能力。例如，2018 年北京市安排资金15.3 亿元用于解决市属国有企业的历史遗留问题，支持国企非经营性资产分离移交以及承担疏解整治促提升专项行动任务等。为进一步利用好国有资本收入，有些地方政府探索利用改革红利弥补改革成本的新机制，设立国资国企改革发展基金，通过市场化手段引入社会资本参与国有企业改革，以加快解决企业历史遗留问题。同时，国有资本经营预算的实施还扩大了国有资本的规模效用，推动了国企在兼并重组、产权多元化、混合所有制等多方面的改革，加快了国有企业向国有资本投资公司和国有资本运营公司转型，进一步完善了以管资本为主的国资监管体制。财政部公布的数据[《全国国有资本经营支出决算表》（2016—2019）]显示，2016—2019 年全国国有资本经营支出用于解决国有企业历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴等三项支出的比重分别为78.59%、84.90%、79.71%、86.80%。

（三）促进国有资产保值增值

地方国有资本经营预算的实施，从一定程度上分离了政府的政治权和财产权，形成“政资分离”，使地方政府的国有资产出资人职能与社会公共管理职能分开，国有企业不再承担政府的社会公共管理职能，相对独立地按市场规律运行并参与公平的市场竞争，有效地促进了国有企业效益提高。很多地方政府还因地制宜出台了一系列国有企业管理制度，对国有企业投资和资产管理工作进行了规范，促进了地方国有企业国有资产的保值增值。地方国资委、财政部门和人大财经委通过国有资本经营预算对国有企业经营进行监督管理，能减少国有资产流失和促进国有资产的保值增值。广州市近年来积极推动“智慧国资”系统建设，实现了预算联网监督；呼和浩特市建立了人大、政府和社会公众三方互动机制；珠海市开发预算实时在线监督系统，对资金的使用和落实跟踪监控，在预算项目结项时进行效益评估和处罚追踪，逐步实现对国有资产的全过程动态监督；江苏省海安市细化了预算各个环节操作流程，大大提升了国有资本经营预算监督审查的效率[22]。国有资本经营预算实施抑制了国企的过度投资行为并改善了国企经营业绩[23]。国有资本经营预算制度进入试点实施工作后，地方国有资产总体上都得以保值增值。

三、地方国有资本经营预算存在问题

经过近20 年的实施，我国地方国有资本经营预算的成效显著，但在实施过程中也存在不少现实问题。这些问题阻碍了国有资本经营预算功能的进一步发挥，深入剖析这些问题有助于我们探索出完善我国国有资本经营预算的对策。

（一）编制主体不明确

财政部门与国资委在国有资本经营预算方面的关系还有待理顺。按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《意见》）的规定，财政部门主要负责预算编制任务的下达和预算草案、决算草案的编制与审核，而国资委根据财政部门的任务要求，负责编制国有资本经营预算建议草案。但负责国有资本经营预算编制的财政部门不熟悉国有企业，而熟悉国有企业的国资委又不完全是国有资本经营预算的负责部门，容易导致国有资本经营预算与财政预算编制主体难以有效统一。因而在实践中，各个地方实施编制的主体都不一样，北京、上海、深圳三个地方是由国资委进行编制，江苏是由财政部门进行编制，而武汉则采取了由国资委和财政部门共同编制的模式。财政部门和国资委职能交叉、分工不明，这既不利于全国执行统一的政策，而且会给国有资本经营预算执行及监督管理工作带来很大的不便。而作为国有资本经营预算编制和实施的微观主体——国有企业，其在国有资本经营预算编制中的职责和作用并不明确，很多地方国有企业并不重视预算编制，甚至没有长期的战略规划，因而也无法对将来的收支预算进行有效的预测。

（二）国有资本经营预算口径过小

当前很多地方国有资本经营预算在编制时，其收支范围基本上还是国有企业上缴的利润及其支出，并没有反映地方公共预算对国有企业的投入。在预算实际执行过程中，地方很多国有企业特别是一些地方融资平台，由于执行了地方政府某些公共品生产或者公共服务提供的职能，出现经营困难甚至亏损，一般会得到公共预算资金的支持，而这些资金在国有资本经营预算中一般并没有反映，往往在决算时才体现出来，这无形中弱化了地方财政部门和人大对国有资本的监督。例如，某些地方政府安置破产国有企业职工的支出、地方财政对企业的补贴和地方设立新企业支出等在地方编制国有资本经营预算时都未列入该预算收支范围中，全部由公共预算拨付。实际上，大部分地方公共预算对国有企业的补贴支出或者投资支出，并不少于国有资本经营预算调入地方公共预算的金额，但是这些支出并没有反映在地方国有资本经营预算中。

（三）国有资本经营预算收支科目不够细化

长期以来，我国国有资本经营预算收支分类科目一直与公共预算使用相同的收支分类科目，并没有区分公共预算与国有资本预算的收支分类科目。《2020 年政府收支分类科目》虽然将国有资本经营预算收支科目与公共预算收支分类科目分设，但是仍将国有资本经营预算支出纳入公共预算的功能分类科目当中，未能针对国有资本经营预算的特点来细化收支分类，不利于财政部门和地方人大财经委的监督。实际执行中，不少地方上报给地方人大财经委审批的国有资本经营预算支出一般只编制到“类”级科目，即使有些地方的国有资本经营预算能编到“款”和“项”级科目，但由于未能细化到企业，为非规范化操作留下了空间，导致监督执行的困难。2014 年的新《预算法》虽然要求国有资本经营预算支出要编到“项”级科目，《2020 年政府收支分类科目》也有所改进，不再将国有资本经营预算支出纳入公共预算的功能分类科目，但由于国有资本经营预算收支不能细化到企业，使得地方财政部门和人大财经委仍难以对国有资本经营预算的执行实施有效的监督和管理。

（四）国有资本经营预算收益收取机制不完善

2014 年财政部发布《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》再次提高国有资本收益收取比例，这是七年内第四次上调收益收取比例。因为近年来国有企业的盈利水平不断提高，还有不少学者认为收取比例还应再次提高。而现实情况是，中央国有企业因为其垄断性、竞争力强等，所以利润较高，提高其收益收取比例是可行的。但是，对于大部分的地方国有企业，特别是一些市、县级的国有企业，由于要执行地方政府某些职能而常常处于经营效益不佳甚至亏损的状态，往往地方政府每年还需要从公共财政预算拨付大量的资金支持其发展，所以提高其收益上缴比例可能并不现实。当前地方国有资本收益收取管理办法中的规章制度还不够全面，可操作性不强，且现行的地方国有资本收益上缴比例属于“一刀切”，没有针对企业的功能定位、企业规模、盈利能力等特点进行分类划分上缴比例，显然不太合理。

（五）国有资本经营预算支出投向不合理

根据现代公共经济学理论，市场机制在配置资源上具有极高的效率，但市场常常出现公共品不足和外部性等市场失灵问题，难以达到帕累托有效的状态，国有资本的功能应定位于弥补市场失灵领域，尽量避免布局于一般竞争性领域，形成对市场的“越位”。党的十八届三中全会提出了“让市场在资源配置中起决定性的作用和更好地发挥政府作用”，也就是说政府一方面要充分发挥市场机制配置社会资源的作用，尽量避免对市场“越位”，另一方面也要对市场失灵的领域进行“补位”。但是长期以来地方公共预算和国有资本经营预算支出中用于竞争性领域的财政支出一直不少。当前仍然有不少国有企业分布在一般竞争性领域，其中有很多国有企业经营困难甚至处于破产的边缘，每年仍需要大量的财政资金来安置职工及其他善后工作。有些地方政府每年仍然会投资兴办一些国有企业并参与市场竞争，这一方面挤占了地方公共预算和国有资本经营预算中本该用于民生项目的支出，另一方面形成了对市场的“越位”，影响了社会资源的优化配资。

四、完善地方国有资本经营预算对策

针对国有资本经营预算中存在编制主体不明确、编制口径过小、收支分类科目不够细化、收益收取机制不完善和支出投向不合理问题，本文提出以下改进对策，以期能进一步加强财政预算监督，促进国有资本经营预算功能的发挥，提高国有资本经营预算的实施成效。

（一）明确管理主体之间权责分工

从法律层面而言，造成地方财政部门、国资委之间部门分工不明确的原因在于我国缺少专门的国有资本经营预算法律法规，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和《国有资本经营预算编报办法》均不属于法律法规，在法律上的效力和约束力很低，对预算单位约束力不强。因此还需要完善相关法律制度，从制度和法律的高度来明确各个管理主体的职责和分工，理顺管理关系。尽快制定《国有资本经营预算管理条例》，对国有资本经营预算的编制、审批、执行、监督、绩效考评、决算，以及国有资本经营预算相关管理部门间的权力责任划分、预算收支范围和国有企业在预算编制中的职责等相关事项进行全面详细的规定。此外，财政部门还可以制定更详细的《国有资本经营预算实施细则》，进一步完善国有资本经营预算相关的法律制度。

（二）扩大国有资本经营预算编制口径

各级政府应对中长期国有资本经营预算的收入和支出安排做好统筹的规划，将公共预算中安置破产国有企业职工的支出、对企业的补贴和投资以及地方设立新企业支出等纳入国有资本经营预算收支范围，扩大国有资本经营预算编制的口径，使地方公共财政拨付到国有企业的财政资金能反映在国有资本经营预算中，以利于财政部门和各级人大财经委的监管。同时，地方财政部门和人大财经委通过审查国有资本经营预算收入划到公共财政预算的资金，以及公共财政预算投入国有企业的资金，能够更好地了解和监督国有资本经营预算和公共预算的衔接情况。

（三）改进国有资本经营预算收支分类科目

进一步对国有资本经营预算收支科目进行改进，在国有资本经营预算收入科目方面，鉴于近年来各级地方政府已将国有企业整合成为数不多的企业集团公司，建议将现有国有资本经营预算“目”级科目中分行业收入直接调整为分企业收入，地方国有资本经营预算收入编到“目”级，使得地方财政部门和各级人大财经委能够清楚地了解国有资本经营预算收入的企业来源。在国有资本经营预算支出科目方面，将“项”级科目的支出进一步细化到企业，即在“项”级科目下设“目”级科目以反映支出的企业归属，让地方财政部门和各级人大财经委明确国有资本经营预算支出的具体方向。只有将国有资本经营预算收支细化到企业，才能进一步强化预算单位的预算执行，同时也利于地方财政部门和各级人大财经委的审查和监督。

（四）完善国有资本经营预算收益收取机制

国有企业税后利润上缴比例的确定应当遵循合理、适度的原则，既要保障国家的权益，又不能影响到企业的正常经营和稳步发展。《党中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为商业类和公益类，在接下来的改革中，地方政府在此基础上应根据企业发展规律、国有经济布局结构调整以及本地区国有企业实际状况进行细化分类，以便按照不同的功能定位、行业特点建立差异化的收益收缴机制，比如可根据企业不同领域之间的竞争优势和盈利能力进行细分，对经营业绩较好的商业类国企可制定较高的收益收取比例，对公益类国企应制定较低的收益收取比例。对执行地方政府某些职能的地方融资平台类企业应当尽量少收取或不收取，例如对为政府提供公共服务和进行公共品生产的地方融资平台类企业（地方的公交或地铁公司等）的收益应当不收取，因为每年政府还要从公共预算中拿出大量的财政资金提供给这些地方融资平台。另一方面，对于混合所有制国企，应当建立起市场化的税后利润收取机制，并根据国有企业当前财务状况、发展规划、投资计划和宏观经济波动等因素，保持动态调整和优化。国有资本经营预算收益收取制度的完善将有利于地方财政部门和人大进一步加强对国有资本经营预算的审查与监督。

（五）调整国有资本经营预算支出投向

现代公共经济理论认为政府在市场经济中的作用主要在于弥补市场失灵，例如提供公共品和公共服务、促进市场竞争和解决外部性等，而非创办传统的企业直接参与到市场竞争中与民争利。国有资本的功能应定位于弥补市场失灵，重点布局于地方经济中弥补市场失灵的关键性和基础性领域，同时也应该突出地方特色，增强地方国有资本的活力、竞争力和带动力，充分发挥国有资本对地方经济社会发展的引领和带动作用。所以，各级地方政府的国有资本经营预算支出应避免投资于一般竞争性领域的国有企业，而应当将资金投资于基础设施建设以保证整个国民经济有良好的“硬件条件”，以及投资于具有正外部性的高新技术产业以促进地方产业结构的调整，并承担起教育、医疗卫生等投资规模大、资金回收期长的项目。地方财政部门和人大要做好支出投向的审查与监督，使其能为社会提供完善的公共服务，才能进一步促进地方经济社会的高质量发展。