少数民族农村地区集体林权纠纷现状调查与分析——以黔桂交界区域为例

卢 晓

一、引言

黔桂交界苗、侗、瑶、壮等少数民族居住的山地区域，基本呈现为“九山半水半分田”的地理面貌，山林资源是少数民族主要的经济来源。在新中国成立前，山权纠纷较少，一般为个体间因多次或重复买卖引发纠纷。在“林业三定”“集体林权改革”以来，集体林权纠纷呈集束式爆发，“久调不结”，乃至引发群体性暴力事件[1]。

（一）关键概念辨析

1.“林权”

在我国法律、法规、规章政策等不同效力层次的规范性文件中，始终缺乏对“林权”确切、统一的界定（详见表1）。

表1 相关法律法规政策对“林权”的性质界定

从相关法律法规政策条文来看，目前对于“林权”界定存在如下缺陷：其一，“林权主体”表述模糊。根据我国森林国有和集体所有的公有制性质，林权的主体应是“所有者之外的自然人、法人和其他组织”。其二，“林权客体”表述不够全面。林权客体除森林、林地、林木之外，在实践中林中林下资源的采集利用权，森林景观的开发利用权、流转权、抵押权等权利亦是重要权益，但没有被提及。其三，“林权的内容”凸显了林权人对森林资源所享有的权利，如占有、使用、收益及适当的处分权等，强调了其经济价值而对相应需要承担生态价值和社会价值的义务却基本忽略。其四，各个法律条文对“林权”表述不够全面、统一。综合看来，“‘林权’是建立在森林资源所有权基础上、分离了所有权的使用收益等权能而形成的一种限定物权”[2]。

2.纠纷与集体林权纠纷

在社会学、法学不同学科视野中，对“纠纷”理解有一定的差异，民众、政府对于纠纷的理解也有所不同。

《林木林地权属争议处理办法》第2条称“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议”。“集体林权纠纷”是指在林地的所有权属于集体的情况下,双方或多方当事人之间发生的林木、林地产权争议。可见，法规对于纠纷（争议）的界定主要强调争议内容，对争议过程基本不提。

社会学视野中的“纠纷”通常指“社会互动过程中出现不一致或不平衡的社会关系”[3]。纳德尔和托德（W.Nadre&H.Todd）认为“纠纷其实是一种社会互动关系的演变过程，一般经历三个阶段：第一阶段为抱怨阶段，即个人或团体认为自己的权益受影响后就会产生各种抱怨；第二阶段是冲突阶段，也就是纠纷当事人之间形成不一致的、相互矛盾的观念和行为，如双方争执、身体对抗等；第三阶段才是纠纷阶段，即矛盾双方将相互冲突的主张、要求诉诸到公共空间，也就是引入第三方力量来评判和解决。”[4]社会学重视“纠纷的过程和产生纠纷后社会关系变化”，重视纠纷主体。

调研发现，实践中林农与基层政府对于集体林权纠纷的理解也具有较大差异（详见表2）。

表2 林农、基层政府对纠纷理解对照表

基层政府对于“纠纷”和“纠纷解决”的不同理解，一方面固然给当事人自我解决纠纷创造了时间和空间条件，节约了行政成本；但另一方面也因政府未能及早介入，使得民间纠纷酝酿发酵，积蓄更大的矛盾，产生社会不稳定因素。

此外，林农在实践过程中将“纠纷”与“侵权”进行了明确区分，“如果一方是无理取闹，毫无理由、证据，证明自己可以争夺利益，那就是‘豪夺’（侵权），这不能称之为纠纷”①2020年8月13日对RS县DT镇LJ村原村主任的访谈。。林业调处机关在接到行政确权申请书时，并不马上对“纠纷”或“侵权”进行区分、甄别，也不区分渠道进行处理，而是一视同仁，走统一程序，在取证、调查的过程中可能逐渐辨别。但这一实践方式却加大了受害者的权益损失，给一些没有证据而觊觎他人利益的不法分子以可趁之机。

（二）文献述评

学界对于集体林权纠纷的研究，主要集中在引发纠纷的原因和解决纠纷的策略等方面。集体林权纠纷产生的原因，各个学科都给出自己的阐释。法学认为“林业相关法律对林业产权的界定不明确且层级较低，使在解决林权纠纷过程中无法发挥法律规范的强制力和规范力”[5]；政治学认为“历史遗留问题”是林权纠纷的重要因素[6]；经济学认为“新一轮林权改革释放了集体林的巨大潜能，但在这一改革范式之下，经济效率的激励无可避免地将林权权利人塑造成最大限度追逐林业资源财产性价值的自利经济人”[7]；社会学认为“强调和强化农户的主体地位、延长土地承包期”，促成了农民对土地的“类私有者身份”[8]，或者“正式的林权制度设计和社区沿用的非正式林权制度不吻合”[9]等都是产生纠纷的重要原因。而农民博弈的欲望和能力不断增强亦是强化纠纷的重要原因[10]。在人类学看来，产权观念冲突、混乱，当不同的产权逻辑发生碰撞时，就容易产生纠纷[11]。也就是说法律因素、历史因素、土地制度因素以及经济利益的刺激、林农观念的模糊、博弈能力增强等都是引发纠纷的原因。

针对以上原因，学界给出多种林权纠纷解决策略：其一，完善法律体系，完善纠纷处理法律程序和诉讼外林权纠纷解决机制[12]；其二，改革纠纷解决机制，林权纠纷解决制度中与实践情况不符的规定会导致解决纠纷效率低下，甚至陷入“死循环”[13]；其三，改变解纷理念，“将纠纷解决作为手段，而不是目的，发挥非正式制度的作用，确保集体林权纠纷解决的低成本和高效率”[13]；其四，倡导多元化解决机制，通过公民的有效参与、平等协商,形成有效信息沟通,实现对纠纷的法律调控与非法律调控，诉讼与非诉讼的互动与协调,从而化解各种社会矛盾[14]。纠纷解决策略似乎很全面，然而现状却是“法律与乡村的距离虽越来越近，人们‘依法纷争’越来越多，民间纠纷也越来越难化解”[15]。

为何现行的解决策略难以真正有效解决林权纠纷？这些解决策略是否真正击中导致纠纷的根本？本研究为厘清问题，真正地对症下药，基于对林权纠纷案宗的细致分析和深入的田野调查，梳理出黔桂交界区域集体林权纠纷的现状、原因和纠纷解决现状，找准黔桂交界区域集体林权纠纷的“症结”，为“林权纠纷治理”的实践和研究奠定基础。

二、集体林权纠纷现状

综合RS县林业局林业调处办随机抽取的11份历年集体林权纠纷档案（详见表3），和对林业调处办工作人员的访谈来看，目前黔桂交界区域集体林权纠纷呈现出一些普遍特征。

表3 RS县近10年集体林权纠纷档案抽样

（一）争议山林面积大，经济利益显著

在这11个案例中，争议山林面积最大的有1008亩，最小的有45亩，大部分争议山面积为100到500亩。在所有林权纠纷中，除争议山林权属外，无一例外地是因为林木所有权引发争议。在黔桂交界区域，山林主要种植有较大经济价值的杉木。杉木成熟期较长，一般为10—20年，故山林纠纷潜伏期长，突发性强。通常是在杉木成熟、成材，要进入市场售卖期才出现。山林纠纷涉及的经济利益较大，如在“该松借常”山林纠纷中，2007年纠纷一方砍伐200株成熟杉木，折合当时市场价为7600元，经济价值非常可观。这也是纠纷双方在纠纷早期互不相让的原因之一。

（二）纠纷持续时间长

从林农间开始有纠纷之时计算，在这些案例中，纠纷时间最长的达38年，且仍未结束，最短的纠纷也持续了4年。纠纷持续的时间长短通常与纠纷面积、纠纷双方的社会地位、经济实力、年轻与否等要素呈正比关系。11例中有4例纠纷时长超过30年，其中3例涉纠纷山林面积在500—1000亩；纠纷时长也与涉纠纷单位数量相关，涉及的单位数量多，相对而言纠纷难以解决。如“归英山”纠纷，虽然仅有350亩，但涉及五方主体，纠纷长达30年。此外，纠纷持续时长也与涉纠纷一方或双方的经济实力、政治地位等密切相关。若涉纠纷村寨聘请有代理律师，纠纷往往一波三折，持续时间较长。

（三）村民生产小组是集体林权纠纷的基本民事主体

几乎在所有的山林纠纷中，申请人与被申请人都是村民生产小组，由村民小组的“法定代表人”（村民小组长或“生产队长”）和村民代表组成负责处理纠纷的代表团。不过当涉及争议山林面积大，或者跨省纠纷时，通常纠纷一方为壮大自己势力，争取纠纷的胜算概率，也会将争议单位上升为整个行政村，并将争取到的利益在行政村内按约定进行划分。这虽是个例，也似乎成为当代集体林权纠纷的一个新趋势。

（四）集体林权纠纷掺杂各种冲突

集体林权基本都因山林权属模糊或四至不清而引发争议。在争议过程中，尤其在争议山林面积比较大的山场，或跨省、跨县山林纠纷，通常伴随有双方的暴力冲突。纠纷一方或双方希望以自己的势力（人力、暴力）来阻止对方争夺争议林权，这就导致以林权纠纷为主的民事诉讼牵连有刑事案件。此外，因林权纠纷迟迟难以解决，林权纠纷当事人也常以“行政不作为”为由状告政府机关，从而又衍生行政诉讼。

三、引发集体林权纠纷的原因

近40年来，集体林权纠纷呈“集束式”爆发，造成林权纠纷的原因复杂多样，既有客观原因，也有主观原因，多种原因掺杂在一起。

（一）林权管理工作粗糙导致产权确认有误

山林确权、土地登记是国家地籍管理的内容之一。土地登记的“主要目的在于确保土地权属的公示效力和法律效力，这种行为属于行政确认的范畴。行政确认的目的在于对某种不明确的事实或状态予以明确”[16]。黔桂交界区域的集体林权纠纷相当一部分与行政确权操作有误相关。新中国成立后，我国历经多次土地确权，颁发土地权属的证书，如《土地房屋产权证》（土改时期）、“土地清册”（“四固定”时期）、《山界林权证》（“林业三定”时期）以及《林权证》（“集体林改”时期），但每一次土地确权登记工作均时间紧、任务重，涉及的面积大、人口多。而与之相应的则是专业工作人员少，多从各事业单位、行政机关抽调人员组成工作队。因工作人员不足、专业能力有限，出现了诸多勘界、丈量、登记等错误，如：山林面积单位没有统一使用国家标准而是掺杂了地方民间传统计算单位，造成面积登记错误；“地称”沿用民族语言导致不同群体有不同称呼引发纠纷；由于工作人员对土地确权政策领悟不透，在山界林权登记过程中，在临界的多个权利主体不在场的情况下就勾图造册，使得确权“程序不合法”；由于确权过程中各区域确权工作队缺乏沟通、联动，出现“一山多证”“山界重叠”现象。这些都为集体林权纠纷埋下隐患。

（二）特殊时期的“平调”“借用”模糊了原本清晰的产权

历史上曾经因友邻关系借用山场、赠予薪柴，或集体化时期常用了“一平二调”政策，但这些借用、赠予、平调关系都仅仅是口头约定或者临时的乡村政策，导致因为长期的借让、平调，模糊了原本清晰的产权关系。同时在新一轮土地确权时也没能及时厘清这一历史遗留问题，错误地把山权确认给当下的“实际管理者”。或者随着老一代人逐渐离世，以及山林经济价值的剧增，年轻成长起来的一代质疑这些口头约定的真实性，根据“经营管理事实”索要山权林权，引发纠纷。

（三）将行政边界与山权四至边界混淆

山界林权由政府土地登记确认，这一行政行为给部分林农造成错误的认识：他们有意无意将村、乡、县、省的行政界线也当做山林权界线，成为争取山权的理由，从而引发纠纷。这在“跨界”山林纠纷中最为常见。

（四）对“祖宗山”产权继承的想象

黔桂交界区域的集体林权纠纷中，绝大部分都有“祖宗山”的因素。在11例抽样调查的案宗中，有9例纠纷都是因“祖宗山”而引起。林农对“祖宗山”的理解也是各种各样，主要有如下几种情形。其一，争议山是祖上在新中国成立前买下的山场；或者新中国成立前为地主佃户，新中国成立后在这片山场上定居，从而认为这片山就是自己的“祖宗山”。其二，争议双方历史上为同一宗族，后人口繁衍膨胀，根据地方民族习惯，口头约定，按照山脊、河流导向分山分地而居，后在省界行政区划重新划定的时候双方又分属不同省份。随着山林经济价值剧增，一方以共同祖先为由，要求分享“祖宗山”，如培友山争议、应养山争议都属于此类。这类“祖宗山”引发的纠纷在跨界纠纷中十分常见。其三，要求依据历史上（主要是明、清时期）双方祖宗定居之初划分的边界来确认现在的山权边界，如沙子岭和岔岩庙的集体林权纠纷。

从土地、山林作为不动产的自然属性来看，土地、山林具有“不可移动性”，当地农民常说“山还是那座山”，意思是不管政策或者意识观念如何改变，“山”不变也不动，其权属关系也不能改变。在林农观念中，土地是宗族祖先遗留给后世子孙的产业，具有“（过去）祖先→（当下）我→（未来）子孙三重人格意义”[17]，“蕴含了家族（宗族）成员及其子孙对祖业（主要是土地）的独占与共享观念”[18]。这种可以共享的“祖业”是应在宗族范围内世代继承的，同时对于其他宗族来说也是具有“排他性”的。因此，每当国家行政确权、固定产权之际，索要“祖宗山”的纠纷就格外频繁。

对于“祖宗山”的索要，除以上农民传统观念影响外，行政确权工作的失误也给他们的“想象”或传统观念的“死灰复燃”提供了空间，因为一些山地《山界林权证》缺失、四至不清等，可能就会唤起林农以传统祖宗山界来确认当下山场四至的想象。

（五）林业政策促使林权价值剧增，林农“寸土必争”

当地农民常说“不确权还没有纠纷，每一次一要确权发证，纠纷矛盾就冒出来了”。从整个县域林权纠纷档案来看，集体林权纠纷频繁爆发于1982年以后①虽然之前在人民公社时期也有林权纠纷，但仅是极为个别和偶然。，尤其在1990—2010年间集体林权纠纷最多。林权纠纷爆发的时间节点与国家颁布相关林业政策以“稳定山权”的导向密切相关。1981年《关于保护森林发展林业若干问题决议》强调稳定山权，自留山可永久继承；1985年《关于进一步活跃农村经济的十项政策》规定“集体林区取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市”，林业经济价值实现成为可能。1998年的《森林法》规定森林、林木、林地（主要指用材林、经济林、薪炭林和林地使用权）可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，山林的资本价值凸显；2008年《关于全面推进集体林权制度改革的意见》强调“明晰产权，延长、稳固承包期”“放活经营权、落实处置权，保障收益权”，林业的产权价值得以保障。一系列的林业政策、法规使得林权身价剧增，林农对其更是极为重视，寸土必争。原本相对包容的共享地带、无人重视的荒废地带都成为引发纠纷的焦点地带。

四、当前集体林权纠纷解决现状

林权纠纷数量多，但纠纷结案率（含行政、司法两种结案方式）低。当代林农博弈能力增强，使得纠纷更为复杂。产权的价值剧增，他们几乎完全抛弃传统民间纠纷调解手段、调解力量，反而痴迷于行政处理和司法诉讼，甚至不穷尽维权途径誓不罢休。

（一）纠纷多，结案率低

RS县自2015年来集体林业纠纷爆发频繁，但结案率极低（详见表4：RS县集体林权纠纷、结案一览表），2015—2019年，每年结案数量最多为11例，结案率最高为12.4%，最低为1.5%。访谈发现，结案的大部分都是积案、旧案，形成“新案压旧案，积案成堆”的恶性循环。从抽样调查的案宗来看，11例中仅有7例结案，持续时间最短的4年，最长的31年。在未结案的4例中，有持续了38年都尚未结案。

表4 RS县集体林权纠纷、结案一览表①数据来源于RS县司法局历年的年终总结。

（二）林农博弈能力增强，纠纷难以解决

林农博弈能力增强是当代林权纠纷难以解决的重要原因之一。林农常在“规范性”和“非规范性”博弈手段②本文所谓的“规范性”手段，主要指使用法律法规规定的正当程序、手段来处理纠纷，获取林权；“非规范”手段主要指法律法规不允许的解纷手段，但历史上地方民间可能习惯常用的方法，如械斗、偷盗、强砍、抢种等行为。之间自由选择，交替使用。当代农民逐渐拥有较多的经济资本、社会资本，他们愿意参与村寨事务，初步掌握现代传媒手段，具有较强的组织能力和宣传鼓动能力，这些能力的增强使当代农民在纠纷调解过程中不断博弈。“用敏感政治语言叙述”与“拖延时间”是其最善于使用的博弈策略。

在山林确权申请书中，林农最善于使用“敏感政治词语叙述策略”。如“仗着人多势众，无视……的合法权益，霸占……山地”，将被申请人描述成“仗势欺人、恶霸”的形象。“贪得无厌的……人恩将仇报，空凭一张不健全的《山界林权》证公然要……”，将被申请人描述为“恩将仇报、贪得无厌”的不道德形象。试图使用敏感性词语引导政府判断。这种使用敏感语言的叙述策略，也常用来给政府施压。如“……人的抗诉成功是假，黑保护成功是真的。我们经十几年来反复追思……才明白地方上的黑恶势力一旦得到政府部门个别人或部分人的保护，上下串通各取所需就形成各种冤假错案。……我们最痛恨的是黑恶势力和黑恶势力的保护伞。”或者质问政府行政管理的合理性，“翻手为云，覆手为雨，故意指鹿为马，这是执政为民的态度吗?”以敏感政治话语叙述的博弈策略，一方面显现了当代农民获取信息能力强，信息量大，另一方面也可看出当代农民仍然沿承了传统的以道德舆论博弈的策略。

“拖延策略”往往是主动挑起纠纷一方的使用策略。调研发现，有些纠纷当事人最后再也没有精力、人力、财力去应对“漫漫长路”的纠纷调解过程，最后干脆不参与调解或“不了了之”，任由对方占用。“每次去踩界、调处，他们总是找各种借口说要回去跟村民商量，下次再决定，总是下次、下次……。结果一拖再拖，我们拖不起啊。后来我们这边干脆就没人去了。”③2020年8月10日对AT乡PD村村民的访谈。《林木林地权属争议处理办法》（1996年林业部10号令）第五条规定：“在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动。”即在纠纷解决之前，林地和林木对于纠纷双方都处于悬置状态。这一法律规定对双方当事人带来的影响并不一样，实际经营管理的一方直接承受因悬置带来的经济损失，而对主动挑起纠纷的另一方当事人来说似乎并无直接而紧迫的损失。“与其大家都不能得利，还不如分一点给他们算了，看来不分块肉给他们，谁也吃不到肉啊。”④来自2020年8月15日DT乡LJ村前村主任的访谈，这是跨省边界纠纷普遍心理，也是普遍的最终解决策略。被动纠纷一方内心的焦虑正中了挑起纠纷一方的下怀，这也是他们惯用拖延策略的内在逻辑。

（三）忽视民间调解手段，依赖法律途径

当代农民教育程度普遍提高，获取现代信息途径多样，也初步熟悉法规政策和维权的法律途径。在出现纠纷之际，对于村寨内部或村寨之间的民间调解程序基本忽略。对于乡镇政府的调解，也基本认为是走形式无实质意义，而直接奔向县级政府职能部门要求调处纠纷。在县级政府进行调查、现场勘查、取证过程中，征求是否愿意私下调解，或者接受政府的行政调解时，基本都拒绝调解。他们对于政府方作出决定的行政处理方式和司法诉讼程序较为痴迷，一方面表明“送法下乡”的有效，但另一方面也反映出传统的民间多种调解手段在当代纠纷解决过程中的已被忽视、失语。

（四）穷尽一切讼争渠道

《土地管理法》（2004年）第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”林权纠纷解决可多途径、多层级进行（详见图1：林权纠纷调解—行政处置—民事诉讼程序示意图）。“穷尽一切讼争渠道”成为当前农民解决纠纷的典型态度。理论上，一次林权纠纷解决途径可以经过7个程序阶段，最少的只需要1步——双方协商解决，最多可以经过7个行政和司法机关，判决生效后还可以通过检察院进行抗诉或申请法院再审①自2020年开始，为了保障案件审理公正性，已将由“县法院一审”更改为“市法院一审”、省（区）法院二审（也是终审）。如果当事人有新的证据，且足以推翻之前审议决定的，可由省（区）法院再审。，讼争路途不可谓不长。如果在市政府复议、县级法院一审、市中级人民法院二审或检察院抗诉等任何一个环节撤销了县政府的行政处理意见，县政府均需重新调查、重新确权，且此过程可以无限反复。

图1：林权纠纷调解—行政处置—民事诉讼程序示意图

在这11例纠纷档案里，有6例纠纷最后诉讼至市中级法院终审，其中1例在终审之后又至省级检察院抗诉，且抗诉成功，高级法院撤销原有审判，然后倒回县政府重新调处，县政府在进行行政处理之后，又申诉行政复议，行政复议又撤销县政府行政处理决定，县政府再次重新进行行政处理。到调研时，该案例纠纷持续38年也未“尘埃落定”。“尽讼”成为当代农民解决纠纷的显著特征，“尽讼”当然也是农民利用法律手段维护权益能力增强的表征。

五、结语

笔者通过对集体林权纠纷案宗的细致分析和长期田野调查，发现少数民族乡村集体林权纠纷在当代呈现出新特征、新趋势，对集体林权纠纷解决提出更高要求。其一，集体林权纠纷过程更为复杂，林权纠纷呈现出行政处理、民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼相互掺杂现象，这对县级政府林业纠纷调处部门提出更高要求，不仅具有林业确权相关专业知识，具有纠纷调处智慧，更需要应对各种诉讼的法律知识和应诉能力。其二，随着林业经济价值剧增，索要“祖宗山”的观念在少数民族乡村地区开始冒头、蔓延，这既需要国家继续加大对相关林权法规的宣传、教育，也需要地方政府在进行集体林权纠纷解决过程中，避免为解决纠纷而满足索要“祖宗山”纠纷一方的要求，从而做出“错误的示范”。其三，林农基本放弃传统的民间调解手段，“穷尽一切讼争渠道”争取权益已成为当代集体林权纠纷的典型特征。这要求当代集体林权纠纷解决需要有新思路、新的价值导向以及完善的法规制度，尽量避免林农因林业经济价值而陷入“缠讼”的泥淖，避免林权纠纷成为区域经济发展、民族团结、社会和谐有序的阻碍。集体林权纠纷解决需要综合考虑林业的经济价值、生态价值以及社会示范效益。