新《土地管理法》背景下集体经营性建设用地交易模式研究

时间：2024-08-31

谢路阳吴一苇薛玲

（中建三局绿色产业投资有限公司，湖北武汉430100）

一、新《土地管理法》的制度变革

（一）《土地管理法》修订的主要内容

1.强调生态文明，提升土地利用效率

新《土地管理法》紧跟国家生态文明建设的步伐，强调生态优先，坚持最严格的耕地保护制度和土地集约利用制度。明确规定国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据，优化土地资源开发布局，提升土地利用空间和效率。

2.规范征收条件及程序，保障被征收人权益

一是新《土地管理法》首次对土地征收的“公共利益”做了细化限定。新法第45条规定，因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定有利于管控征地范围，防范政府滥用征地权力。二是新法将保障农民原有生活水平和长远生计作为征收补偿的基本原则，补偿标准与当地片区综合地价挂钩，并根据土地情况及经济发展水平每三年（至少）进行一次调整或重新公布，打破了原有的按照被征收前三年平均产值15倍的补偿上限标准。三是新法完善了土地征收程序，由原来的土地征收审批后公告变更为土地征收前公示公告，明确了征收范围核定、土地现状调查、补偿标准及安置方式听证等程序，充分保障整个征地过程中被征地的农村集体经济组织和农民的知情权、参与权和监督权。

3.明确集体经营性建设用地入市，打破城乡二元体制

随着国家经济的发展和城乡经济的改革，农村集体土地的经济价值日益凸显，新《土地管理法》结合全国范围内33个试点地区农村土地制度改革经验，将试点经验提高到法律层面，允许集体经营性建设用地进入土地市场流转交易，明确了入市交易的条件，为集体土地入市流转提供了政策支撑。

（二）新《土地管理法》中集体经营性建设用地制度的重大变革

集体经营性建设用地入市，作为新《土地管理法》最大亮点，是重大的制度突破。一是集体经营性建设用地直接入市，无需征收为国有土地后再出让。原《土地管理法》规定，只有当集体土地变更为国有土地后，才能在市场出让交易。新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定。二是明确了集体经营性建设用地入市的条件、程序和权能。新《土地管理法》规定，规划指定用于工业、商业等经营性用途，依法登记的集体经营性建设用地经集体程序决策批准的，集体经济组织以外的单位或者个人可通过出让、出租等方式获取使用，取得集体经营性建设用地使用权后可以转让、交换或者抵押使用权，该规定终结了集体建设用地不能与国有建设用地同价同权入市的二元土地体制，为进一步推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。

二、集体经营性建设用地主要交易流程

（一）入市交易范围及条件

我国土地从权属上可分为国有土地和集体土地两类，从土地用途上可分为农用地、建设用地、未利用地三类。《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出，符合规划、用途管制的工矿仓储、商服等经营性用途的土地，可以出让、租赁、入股。因此并非所有的农村集体建设用地都可以入市交易，只有符合规划条件且通过决策审批的农村集体经营性建设用地才可以入市流转。

从新《土地管理法》第63条来看，保留了前述文件对于集体土地入市范围的限定，并结合试点经验做了一定的调整，由“工矿仓储、商服等经营性用途”扩大到“工业、商业等经营性用途”。集体建设用地只有满足以下条件才能进入土地市场：必须是土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的集体土地；必须经依法登记；必须纳入土地利用年度计划。满足上述条件的集体土地，土地所有权人可以通过签订书面合同，以出让、出租等方式交由集体经济组织之外的单位或个人使用。

（二）集体经营性建设用地出让主体

农村集体经营性建设用地的出让主体即为土地所有权人。根据相关法律法规所确立的原则，集体经营性建设用地的所有权主要存在三种情形，分别是镇农民集体所有、村农民集体所有及村民小组农民集体所有。

在一级土地市场上，集体土地的供方主体是集体经济组织的村民大会或者村民代表大会。具体出让主体通常为两类：一是法人型主体。即由集体经济所有成员，通过登记注册成立法人公司，公司作为新的集体经济组织，管理集体资产，并作为农村集体经营性建设用地的出让主体进行出让。二是村委会型主体，即按规定召开村民会议，并通过村民大会或者村民代表大会表决同意，可委托给村委会进行出让，但村委会无权代替集体经济组织进行集体经营性建设用地的出租、出让。二级市场的出让主体为集体土地的使用权人，可在法律允许的范围内转让、出租其取得的建设用地使用权。

（三）集体经营性建设用地入市程序

2015年3月23日，原国土资源部召开试点部署会议，宣布正式启动集体经营性建设用地入市改革试点工作，利用市场的资源配置作用，赋予集体经营性建设用地与国有建设用地同样的活力。①集体经营性建设用地进行市场程序如下：

1.依法进行登记

2013年《国土资源部关于进一步加快农村地籍调查推进集体土地确权登记发证工作的通知》要求全面推进集体土地的确权登记工作，对于拟入市的集体经营性建设用地，应尽快完成土地的登记办证确权。

2.民主决策

集体经营性建设用地入市应当依法在本集体内部履行民主决策程序，对入市主体提出的入市动议、入市方案、授权委托、资金使用、收益分配等事项，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

3.入市交易

2020年4月3日，国家发改委发布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，该文件明确指出农村集体经营性建设用地自由入市将全面推开，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等同权同价入市。因此，商业、旅游、娱乐等经营性用地，应当参照国有土地出让程序，以招拍挂方式，通过当地公开的土地交易中心、公共资源交易中心等平台入市交易。前述以外用途的工业、仓储、科教等用地，同一宗地只有一个意向用地者的，可以协议出让。

三、集体经营性建设用地交易模式案例探析

在新《土地管理法》出台前，全国已有33个试点区域进行集体经营性建设用地入市的探索。前文对新《土地管理法》背景下集体经营性建设用地交易模式进行了理论分析，现笔者通过个案展开实务分析，对集体经营性建设用地交易模式、特点进行探讨。

（一）土地使用权出让模式

土地使用权出让模式，即土地所有权人将土地使用权出让给投资人，投资人支付土地出让金。此模式下，投资人可直接获得集体经营性建设用地的土地使用权，并按照出让合同、规划条件及相关政策法规开发该集体经营性建设用地。

在2020年1月1日新《土地管理法》生效之前，仅有北京市大兴区、上海市松江区及广州市在实践中可以采取“出让模式”由投资人参与集体经营性建设用地投资。新《土地管理法》生效之后，全国范围内均可以采取土地使用权出让模式吸引投资。现结合北京市大兴区的典型案例，对土地出让模式的形式及特点进行分析：

1.土地使用权出让模式典型案例

大兴区西红门镇绿隔产业用地集体经营性建设用地挂牌出让是北京首宗农村集体经营性建设用地入市，基本情况如下：2015年12月11日，北京市国土资源局大兴分局发布《北京市大兴区西红门镇2号地小B（2-004）地块F81绿隔产业用地集体经营性建设用地使用权挂牌出让公告》，公告载明：北京市盛世宏祥资产管理有限公司决定在北京市土地交易市场公开挂牌出让北京市大兴区西红门镇2号地小B地块F81绿隔产业用地集体经营性建设用地使用权。2016年1月，北京赞比西房地产开发有限公司通过竞价，以80500万元竞得该地块土地使用权。

2.土地使用权出让模式交易要点分析

本项目作为土地使用权出让模式的典型案例，具体交易模式要点如下：

（1）搭建镇级统筹平台，确定土地出让主体。根据《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，各集体以土地入股等方式组建具有独立市场法人资格的镇级土地联营公司（股份合作社），该公司（合作社）作为农村集体经营性建设用地入市实施主体。北京市大兴区通过将村集体经济组织名下集体经营性建设用地通过入股的方式集中至镇级联营公司，后由镇级联营公司统一出让，而各村集体经济组织根据约定分享出让收益。这种出让模式有利于将原有各村分散持有的土地集中起来，成立跨村统筹性的新供地主体，在保障农民权益的同时，土地利用也更集约高效。从前期实践看，大兴以镇级土地联营公司作为入市主体，建立起现代企业治理结构，也有效破解了因村级组织化程度不高而引发的“主体缺位、管理不善”问题。②

（2）公平设置竞买资格，摒弃限制性准入条件。土地出让中未设置限制性的竞买人资格条件，大兴区相关政策并未对集体经营性建设用地使用权的竞买人资格作出规定。在本案例中，除要求不接受联合体竞买外，未设置其他任何竞买人资格条件。这有利于中小开发企业参与土地竞买，保证市场公平竞争。

（3）公开挂牌出让土地，有形市场开展交易。根据《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式入市的，在北京市土地交易市场大兴区分市场公开进行。该方案确立了公开市场交易的规则。本宗地出让通过公开交易市场进行，土地成交后，持成交确认书到国土部门签订使用合同，竞得人按照合同约定，将土地价款缴纳至大兴区农村集体经营性建设用地入市专项账户。土地交易双方持集体土地使用合同，到区国土分局办理土地变更登记。

（4）明确产业发展要求，注重城市功能规划。本案例中，存在较多产业发展要求，如设置项目公司注册地点及最低税收贡献等条件。大兴区坚持在集体经营性建设用地出让中，以加快经济结构转型为导向，力争通过资源重组、功能提升、结构优化等形式，打造符合本地区资本功能定位的优势产业，实现资源更优配置，提升区域品质。

（二）股权合作模式

股权合作模式，即集体经营性建设用地使用权人将土地使用权作价入股同投资人设立合资公司进行开发建设。在作价入股模式下，土地出让人并非通过收取一次性土地出让金形式获得收益，而是通过股权合作，参与合资公司经营，享有股东权益。

笔者结合北京市大兴区瀛海镇区级统筹租赁住房项目，对股权合作模式的形式及特点进行分析：

1.股权合作模式典型案例

北京市大兴区瀛海镇区级统筹租赁住房项目是股权合作模式的经典案例，具体情况如下：2017年12月28日，北京市规划和自然资源局大兴分局公示了《北京市大兴区集体经营性建设用地使用权作价入股建设租赁住房公示》，载明：经大兴区人民政府批准，瀛海镇区级统筹租赁住房项目用地拟采用使用权作价入股方式供地，北京汇瀛恒业有限公司作为入股方。2018年4月9日，大兴区公布《北京市大兴区集体经营性建设用地使用权作价入股建设租赁住房意向书公示》，北京万科天恒产城建设有限公司为拟出资人，拟出资总额为人民币1,600,410,627元。最终持股比例为北京汇瀛恒业有限公司持股51%，北京万科天恒产城建设有限公司持股49%。

2.案例分析

（1）协议出让项目用地，公开征集入股意向。本案例投资人以协议方式成为项目合作方。根据《北京市农村集体经营性建设用地试点暂行办法》第45条“集体经营性建设用地可采取招标、拍卖、挂牌、协议等方式入市交易”及第54条“集体经营性建设用地作价（出资）入股经公示只有一个意向用地者的，方可采取协议方式供地”的规定，本项目经公示仅有一个入股意向方，意向方确定后北京市规划和自然资源局大兴分局在其官网公示了意向方名称以及《集体经营性建设用地作价入股意向书》的主要内容，符合《北京市农村集体经营性建设用地试点暂行办法》的相关规定。

（2）集体经营性建设用地作价入股，评估作价同股同权。本案例采取作价入股方式，涉及集体经营性建设用地评估定价。根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等政策性文件确定的原则，建立统一的城乡建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》载明：“集体建设用地使用权依法入市的地价评估，可参照本规范执行。”因此集体经营性建设用地评估定价应当参照国有建设用地使用权的评估定价方式进行。

（3）用好相关政策开展抵押融资。中国银行保险监督管理委员会、自然资源部于2016年5月13日印发的《关于<农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法>的通知》载明：“在符合规划、用途管制、依法取得的前提下，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。”该规定突破了《物权法》及《担保法》对建设用地抵押行为的限制。本案例中，北京汇瀛恒业有限公司以集体经营性建设用地使用权为抵押物，从金融机构获取16亿元贷款用于项目建设，年利率约为5%。根据新《土地管理法》第63条规定的“已通过出让、出租等方式取得集体建设用地的土地使用权人可以参考国有建设用地将集体建设用地抵押”，随着新《土地管理法》的推行，集体经营性建设用地融资的渠道将更畅通。