日本地震保险立法的启示

万 斌

（伊犁师范大学法学院，新疆 伊宁835000）

地震灾害给人民群众带来的损失是巨大的。地震灾后救助的主要方式是以政府为主，民间捐助为辅。这种救助方式对于灾后重建的巨大资金需求是远远不够的。“一切知识和认识都可溯源于比较”。[1]地震保险作为应对地震灾害而出现的一种有效的风险分散化解机制，在日本等国家已经建立并成熟运行，成为一种化解地震灾害损失的有效途径。基于此，本文参考日本地震保险立法、再保险制度、政府与商业保险公司联合运营的模式，结合我国具体国情提出构建我国地震保险法律制度体系的对策建议。

一、我国地震保险立法实践的探索之路

（一）现有的地震保险险种

地震是我国目前主要的巨型灾害之一，地震保险在我国经历了不平凡的发展道路。2008年6月，天安保险大连分公司推出了一款涵盖地震、雪灾、洪水、海啸的巨灾保险险种。2013年，平安保险推出了平安地震保险这一险种，其中包括财产、人身安全保障。2015年8月，我国首个农村房屋地震保险试点在云南大理启动。该试点构建了政府、政策性保险、商业保险三位一体的地震灾害风险管理体系，成为目前我国地震保险模式的有益探索。

（二）现有的地震保险法律制度

我国的地震保险法律制度发展较为迟缓，纵观世界其他地震保险法律制度较为完备的国家，可以发现其地震保险法律制度的建立都是在发生巨大地震灾害后才逐渐建立，如日本、土耳其等。而我国虽然目前法学理论界对巨灾保险立法以及地震保险立法的研究成果颇多，但关于地震保险的立法实践尚处在探索阶段，仅仅在部分法律中有所提及。比如《防震减灾法》中提出“国家鼓励单位和个人参加巨灾保险”。而我国《保险法》自1995年颁布施行，虽然几经修改但其中仍未加入地震保险相关内容。2007年颁布的《突发事件应对法》中也没有相关内容。大部分地震保险制度还停留在政策性文件的范畴，如中国保监会、财政部以保监发〔2016〕39号印发的《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，2014年7月深圳市政府审议通过的《深圳市巨灾保险方案》。十九大报告提出要提升商业保险平台在灾害救助中的参与度，将巨灾保险融入国家防灾减灾体系建设中。

二、日本地震保险立法的主要内容

日本属于岛国，国土面积狭小且处在地壳板块较为活跃的环太平洋地震带上，频繁发生的地震灾害使日本政府积累了较为丰富的应对经验，其对地震保险进行立法，最大程度分散与化解地震灾难带来的社会问题、灾后重建问题，对我国地震保险立法具有较强的借鉴意义。日本分别于1934年颁布的《地震保险制度纲要》、1948年颁布的《地震保险法纲要案》、1953年颁布的《地震保险实施纲要》，均是地震保险立法作出的尝试。1966年，又先后制定了《地震保险法》《地震保险法律实施令》《关于<地震保险法律实施令>部分修改的政令》《地震保险法律实施规则》等法规。[2]以下将对已有地震保险相关法律中的主要内容进行说明：

（一）承保的范围

日本将地震保险分为企业财产地震保险和家庭地震保险两种。其中企业财产地震保险由企业自主决定是否投保。家庭地震保险才是真正意义上的地震保险，这是由日本地震保险立法的主旨所决定的，因为家庭的财产是真正能保证国民生活的资产。保险责任由政府和保险公司共同承担，并且给予一定的优惠鼓励政策，增强投保人的信任度和投保意愿。

（二）投保模式

通常地震保险的投保模式分为自愿投保、强制投保及半强制投保。日本地震保险在设立之初，自愿保险的模式难以达到预期的效果，所以日本政府采取了强制投保的方式，以此来达到提高地震保险的普及率，降低保费。目前日本的地震保险是与家庭财产保险捆绑投保的，原则上实行自动附加的半强制投保模式。

（三）再保险流程

日本地震保险的流程大致为：投保人与财产保险公司签订地震保险合同，财产保险公司在日本地震保险公司进行再保险，日本地震保险公司将收到的保费进行再保险安排。

（四）责任分摊

日本地震保险主体之间保险责任划分的基本理念是，将损失按照比例分为初级、中级、高级、超限损失四类，当损失较小时由商业保险公司和再保险公司进行赔付，当损失超过了再保险公司的责任范围时，将由政府出面在一定范围内承担赔付责任。

三、日本地震保险立法对我国的启示

参照日本的地震保险立法经验，我国也应建立系统健全的地震保险法律体系，有效分散地震灾害带来的巨大损失。

（一）实现地震保险的法制化

作为巨灾保险制度之一的地震保险制度，要尽快实现立法上的突破。在立法层面上确立政府主导、损失风险分散机制、地震保险基金等一系列制度模式，地震保险制度才能够真正建立起来。参考日本等国家地震保险的立法进程，都是由国家以某次大地震为契机，推动地震保险制度和立法。我国应当总结经验教训，在中央和地方两个层面开展立法工作，在立法部门出台地震保险法的同时，由政府部门出台地震保险法实施细则具体进行规范，地方政府可以研究适合本区域的地震保险法实施办法等配套法律规范。

（二）构建政府为主导的多元化保险机制

建立有效的地震保险机制离不开政府的大力支持。我国国土辽阔，地震灾害频发，如果单单依靠完全的市场化运作，以商业保险公司和再保险公司承担地震保险的赔偿责任，巨大的保费支出是保险公司难以承受的，保险市场将难以良性循环。商业保险公司具有政府部门无法比拟的专业化保险队伍，以及丰富的保险资金运营经验，具有不可替代的作用。而再保险公司可以进一步稀释损失风险。因此，要建立以政府为主导兜底，商业保险公司微盈利为前提的市场主体参与的多元化地震保险体系。[3]

（三）建立多层次的风险分散机制

地震灾害损失不能仅仅依靠政府单一力量的救助，而是需要政府、保险公司、公民等多个主体将巨大的地震损失风险予以分散分摊。地震保险机制其实质在于将地震灾害产生的损失进行层层分散，多元化的风险分散机制是问题的核心。我国在地震保险立法上应当引入风险分散机制，并结合我国国情予以优化。损失的承担可以分为以下五类主体：政府、商业保险公司、再保险公司、地震保险基金、公民个人。借鉴日本的地震保险模式，首先，可以设定一定的免赔额度，由公民个人予以承担。其次，以政府为主导，积极将市场化的商业保险公司与社会机构纳入地震保险制度体系当中。由商业保险公司先进行一定限额的赔付，超出部分可以由再保险公司进行赔付，赔付保费较多且超出了再保险公司限额时，再由国家地震保险基金给予赔付。最后，由政府兜底赔付，保证地震灾害损失层层分散，形成良性循环的地震保险风险分散机制。

（四）建立半强制地震保险投保模式

半强制地震保险是将地震保险附加在主保险保单上搭配投保，或者将购买地震保险作为政府提供更多救济和福利的条件，达到激励公民参加投保的目的，打破对政府救助的过分依赖。目前我国公民的保险意识还很欠缺，长期的救灾“举国体制”使公民的风险防范意识逐渐淡化，公民尚未树立运用购买保险的方式减少地震灾难损失的理念。日本在推行地震保险的初期，实行过强制保险的方式，效果不佳。我国可以借鉴日本后期的半强制自动附加模式，将地震保险附加于住宅保险之上，或者采用地震保险与房屋按揭贷款挂钩等方式。当然，由于我国幅员辽阔，各地区发生地震灾害的概率、损害程度不同，不能简单地将地震保险投保一刀切。要科学评估地震风险较低地区的民众对地震保险的接受能力，推出合理的保险产品，才能在全国范围内逐渐推广。[4]

四、结语

重大地震灾害给人民群众的生命财产安全带来了巨大的危害，以政府为主导，辅助公益组织以及民间捐款的“举国体制”已经不能适应新时代我国社会发展的需求。地震保险作为一种社会化的风险转移机制与我国防震减灾的目标具有高度的一致性。学习国外的地震保险立法模式，尽快建立有中国特色的地震保险法律体系已经是我国立法部门绕不开的课题。日本地震保险立法中的多元化保险机制、风险分散机制、半强制投保模式等法律制度具有较强的借鉴意义，本文在分析日本地震保险立法的基础上提出一些思考，进而建议立法部门早日出台地震保险法，用法律的形式推动我国地震保险行业的健康发展，促进地震保险法律制度在我国顺利实行。