空间规划视角下土地利用现状与规划分类标准初探

于书伦， 段娟莉， 杨永波

(西安中策资讯科技有限责任公司，陕西 西安 710065)

新时期，国家大力推进生态文明建设，空间类规划走向了生态文明新时代的“岔路口”，该类规划所面对的主要矛盾已从解决“经济高速建设与资源供给短缺”的矛盾演化为统筹“绿色协调发展与资源空间错配”的矛盾。各界对建设宜居宜业、美丽和谐社会的愿望日益迫切，国土空间规划则应运而生，并肩负起构建国土新时空秩序的重任。值此新旧时空秩序更迭之际，国土空间规划的首要任务是正确把握时代发展规律，构建融区域发展、城乡建设、土地及生态资源保护等目标为一体的规划新体系。其中，全域全类型用途管制机制应被视为在某一空间尺度下特定区域内各类规划目标有机协调统一的重要“平台”。不同区域所面临的规划对象和任务虽各不相同，但其用途管制机制的一般规律却相通。有鉴于此，本文拟从现行各类资源分类标准入手，整合梳理出适用于全域全类型用途管制要求下的用途分类标准。

1 现状用途分类的应用与特点

1.1 用途分类标准的特点

城乡规划和土地利用规划在用途分类划分标准略有差异。两者在划分思路上普遍遵循如下原则：(1)划分标准上，重类型区分、轻标准唯一。不论是以“土地用途和利用方式、自然属性、经营特点、覆盖特征”、“土地使用的主要性质”、“成因、地貌植被类型、水文特征”、“覆盖类型”等中的某一个或多个作为分类标准，均强调同一级中各类内涵清楚、互不重叠，不同级别间包含关系清楚；而非一味追求分类标准上的唯一。(2)统计口径上，均以土地资源为空间载体。利用土地资源的全域覆盖和空间唯一的特点，将具有某一特征的资源类型落到具体空间(如：图斑、地块或林斑)，实现其以覆盖面积为规模、以空间关系为布局的统计口径上的统一。

前者采用了用途分类与规划层级相协调的原则，明确在用途分类层级关系的基础上允许规划地类依据需要无限细分，其利于规划内容与空间布局无缝链接，但导致不同层级不同规划间数据衔接较弱和规划期间内用途管理缺乏手段。后者采用了现状与规划双用途分类标准的结构，并建立了地类转换关系规则，既满足了现状用途日常管理的需要，又迎合了规划指标宏观调控对规划地类体系逻辑关系的重构要求；但也存在过于追求指标管控，导致规划在空间布局上的破碎化，不利于空间布局与经济社会发展的协调。

1.2 用途分类的实际应用

对用途分类的实际应用，不同空间类规划也有所不同，一般可分为三类：(1)以一套用途分类体系为框架，因地制宜地选取如城市用地分类与规划建设用地标准(以下简称“城市分类”)。因其主要涉及建设用地内部用地结构与布局的优化，故形成了“先定布局再控规模”的规划基本思路；又因其规划项目区位于建设活动活跃区域，现状调查对规划安排的影响相对较大；故采取以规划任务倒推形成现状分类的方法；其特点为规划分类仅承担类型区分的功能，而规划管控功能被剥离而由一套完整的规划建设用地标准体系承担。其规划分类的规模管控功能受规划范围所限而“发育”滞后，导致规划间的衔接较弱。(2)以现状分类为“底”，进行归并而形成的规划分类，如土地规划用途分类。因其核心任务是控制农转用来保护耕地，故形成了“先控规模再定布局”的规划基本思路；因用途转用涉及规划与现状两个管理层面，两者间互为辅助，故采用了在现状分类基础上重新归类而形成规划分类的方法。其特点为规划分类重在发挥规模管控功能，分类体系逻辑严密。过分强调规模管控而使规划在空间布局合理性上发展迟缓；虽为全域规划，但因其为现状类型归并而得,致使土地利用现状信息损失较多，弱化了土地用途管制的作用。(3)相对于现状分类，规划分类自成体系，如林地利用分类；或对资源现状分类直接进行评价分区的方法，自然保护区、风景名胜区等。

2 土地利用现状分类标准构建

2.1 土地利用现状分类标准构建基本思路

土地利用现状分类基本思路为：保留土地分类的二级类结构，其中，现状一级类的划分以土地使用的主要性质为依据；二级类则采取综合多种划分标准的方法；地类名称的更改根据含义增删的多少而定，含义的增删在明确地类内涵的同时，尽量增加“不包括或包括某个具体地物”的表述，以便于外业调查中对现状地物的识别。以资源覆盖特征为划分依据的地类，重点植入天然与人工修(植)建或改造、资源间的质量或重要性等的区分；以土地使用的主要性质为划分依据的地类，重点消除城乡用地分割，形成城乡统一的建设用地内部分类标准，并注重区分生活空间与生产空间。

2.2 土地利用现状分类标准构建具体做法

融合后的现状分类有14个一级类和91个二级类，具体调整内容详见表1。

表1 融合后的土地利用现状分类及含义

续表1

一级类二级类0201果园0202茶园02园地0203橡胶园0204苗圃地0205其他园地0301乔木林地0302竹林地0303红树林地03林地0304森林沼泽0305灌木林地0306灌丛沼泽0307其他林地0401天然牧草地04草地0402沼泽草地0403人工牧草地0404其他草地0501零售商业用地0502批发市场用地0503餐饮用地0504旅馆用地05商服用地0505商务金融用地0506娱乐用地0507康体用地0508公用设施营业网点用地0509其他商服用地0601工业用地06工矿仓储用地0602采矿用地0603盐田0604仓储用地07居住用地0701住宅用地0702服务设施用地0801机关团体用地0802教育用地0803科研用地0804医疗卫生用地08公共管理与公共服务用地0805社会福利用地0806文化设施用地0807体育用地0808文物古迹用地0809外事用地0810宗教用地0901军事设施用地09特殊用地0902安保用地0903殡葬用地0904风景名胜设施用地1001铁路用地1002轨道交通用地1003公路用地1004城镇村道路用地10交通运输用地1005交通服务场站用地1006农村道路1007机场用地1008港口码头用地1009管道运输用地

续表1

一级类二级类1101供水用地1102电力电讯用地1103供燃气用地1104供热用地1105广播电视设施用地11公共设施用地1106排水设施用地1107环卫设施用地1108环保设施用地1109消防设施用地1110防洪设施用地1111其他公用设施用地1201公园绿地12绿地及广场用地1202防护绿地1203广场用地1301河流水面1302湖泊水面1303水库水面1304坑塘水面1305沿海滩涂13水域及水利设施用地1306内陆滩涂1307沟渠1308沼泽地1309水工建筑用地1310近海与海岸湿地1311冰川及永久积雪1312其他人工湿地1401空闲地1402设施农用地1403田坎14其他用地1404盐碱地1405沙地1406裸土地1407裸岩石砾地

其具体做法如下：

(1)现状一级类。对草地的含义上增补“不包括城镇草地”以区分于公园与广场用地中用于绿化的草地。为了将农村宅基地及附属设施用地统一纳入城镇居住用地分类进行规划管理，新增设了居住用地，并为了与商服用地、公共管理与公共服务用地中的服务设施用地加以区分，修改了后两者的含义。为了加强对公用设施用地、绿地与广场用地的规划引导，并将其范围扩大的全域区域，故将其调整为一级类，并修改其含义，且两者属于建设用地范畴。为了与湿地分类充分对接并落实陆海统筹，对水域及水利设施用地的含义进行增删。

(2)现状二级类。为了反映城市绿化苗圃郊区化、苗圃地经营多元化等实际情况，区分临时占用耕地、园地等种植苗圃的情况，新增设“苗圃地”为园地下的二级类，并修改了其他林地的含义以示区分。为了将天然草地与其退化、沙化、盐渍化的草地和生态退耕还草地加以区分，满足相应管理需要，增加了人工牧草地的含义。为了与乡镇集市临时设摊用地区分，修改零售商业用地的含义。为了将规范乡村旅游中民宿用地、区分出农村集体经营性建设用地，修改了旅游用地和工业用地的含义。为了与城市分类充分衔接，修改了商务金融用地、其他商服用地、仓储用地、机关团体用地、体育用地、宗教用地等6个二级类的含义，增加了康体用地、公用设施营业网点用地、住宅用地、服务设施用地、文物古迹用地、外事用地、安保用地、供水用地、供电用地、供燃气用地、供热用地、通信设施用地、广播电视设施用地、排水设施用地、环卫设施用地、环保设施用地、消防设施用地、防洪设施用地、其他公用设施用地、公园绿地、防护绿地、广场用地等22个二级类及含义。为了明确区分乡(镇)、村庄范围内住宅用地的附属道路，修改了住宅用地、城镇村道路用地的含义。为了加强对殡葬用地的管理，修改了殡葬用地的含义。为了明确将城市轨道交通用地纳入轨道交通用地范畴内，修改了后者的含义。为了明确将城镇建设用地范围内沟渠归入建设用地，修改了沟渠的含义，以示与防洪设施用地的区分。为了充分与湿地分类中的人工湿地与自然湿地对接，修改了河流水面、坑塘水面、沿海滩涂的含义，增加了近海与海岸湿地和其他人工湿地及含义。

3 土地利用规划分类标准构建

3.1 土地利用规划分类标准构建原则

为满足新一轮土地规划的要求，规划分类标准应在保留“三大类”分类框架的基础上适当调整归并规则，形成“农用地、建设用地和生态用地”的新三大类，以实现全域内“生态、生活、生产”空间分级管制。规划用途分类一级类将以整合“三生”空间规划目标体系、强化三者间的协调机制为分类原则；其内部的二级类将重点明确用途管制规则和综合整治重点，以完善现行土地用途管制运作机制；其三级类则重点完善与现状分类以及专项规划和相关规划的衔接，达成规划基础数据统一口径。从归并原则上看，以农业生产、工业生产、宜居生活、生态保育为规划目标，在现状分类融合的基础上，重建规划用途分类三级标准及含义。

3.2 土地利用规划分类标准构建思路

调整后土地利用规划分类，有3个一级类、12个二级类和43个三级类。具体调整内容详见表2。

表2 调整后的土地规划用途分类及含义

其构建思路如下：

(1)规划用途一级类。为了推进农业供给侧结构性改革和生态文明建设，将原分类农用地中具有生态保育功能的用地全部调入生态用地。

(2)规划用途二级类。为了将国家级公益林和天然草地纳入自然生态用地进行统一管理，修改了林地的含义，调整了人工草地的名称及含义。为了实现全域生产、生活空间分类统筹管理，增设了城乡生活用地、工矿仓储用地、区域交通用地。为区分城镇村范围内外交通用地，调整了区域交通用地的名称及含义。为了满足自然生态空间管制的要求，增设了自然生态用地和人工生态用地。

(3)规划用途三级类。为了区分城镇范围内的防洪沟渠，修改了农田水利用地含义。为了区分农田水环境改造和渔业发展用地，增设了农用坑塘水面。为了落实乡村振兴战略、完善城乡生活用地统筹管理等目标，增设了商服用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、城镇村交通用地、绿地与广场用地、公用设施用地、其他城乡生活用地等7个三级类。为了加强规划对工业生产空间的管控，增设了工业用地、仓储用地、其他工矿仓储用地(空闲地)。为对接生态公益林、天然草原、湿地保护等相关规划，增设了生态林地、生态草地、近海与海岸湿地、其他自然生态用地、其他人工生态用地等。为加强对天然河流、湖泊、坑塘水面、滩涂等自然生态用地以及水库水面的保护，修改了其含义。

4 结语

全域全类型用途管制对土地规划的影响是全方位的。但现行规划用途分类中蕴含了很多控制性规划的基本思路和技术手段，应辩证地予以保留或完善。本文采取以现状分类融合促进规划用途分类优化的研究思路基本可行，调整后的现状分类和规划用途分类吸收了各空间类规划的基本思想和成熟做法，具有一定可操作性，但还需在规划与管理实践中不断优化。