信息化助力实现审判权力运行体系现代化

时间：2024-08-31

白倩倩,张权,饶玉柱

(中国电子科学研究院，北京 100041)

1 全面依法治国与审判权力运行体系概念的提出

以20世纪80年代末《行政诉讼法》的制定为标志，我国司法改革已经历了近30年历程。

司法改革刚刚起步时，主要任务是完善社会主义法律体系，解决“从无到有”、“新旧交替”的问题。而随着改革进程逐步深入，转而在更深层次寻求突破。

党的十八届四中全会再次聚焦深化司法改革，对全面推进依法治国进行部署。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作为新中国历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。为了贯彻落实四中全会精神，最高人民法院制定了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》(下称《意见》)，其中提出以健全审判权力运行体系作为全面深化法院改革的总目标。该目标的提出在理论和实践层面都具有重大意义，值得深入解读与系统研究。十九大报告中将依法治国作为新时代中国特色社会主义思想和基本方略，并将深化司法体制改革作为重要内容和目标。

2 审判权力运行体系的逻辑框架

审判权力运行体系是以审判权为核心、以执行权、司法行政事务管理权、审判监督权等其它职权为保障，贯穿人民法院业务流程，包含运行机制和制度建设，体现审判权的中央事权属性，囊括当下人民法院系统司法改革任务和内容的一个多维有机整体。

2.1 法院的审判职能和运行体系

中国现行法院体系的整体结构包含内外两层，对内而言，主要包含法院的宪法职能即审判工作和法院的行政管理工作。对外而言，主要包括法院和法院之间的关系以及法院和其他机构的权力关系。

2.1.1 法院的审判职能与业务流程

法院内部主要是以审判为核心职能的一整套运作机制，从立案到审判再到执行，是法院天然的神圣职能。法院工作的一切业务流程都是围绕审判职能进行，通过审判保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。

围绕审判职能为核心的法院业务流程到底包含哪些内容，整个流程有多少个节点，不同的研究都有不同的分类方法。由于分类的方法和侧重点的不尽相同，每一个法院在梳理本院的业务流程后都有可能得出不同的结论。然而，各级法院的业务功能和审判流程虽根据审级不同会有一些差异，但总体的案件过程却基本相同。

以审判为核心的业务流程是由专业法官为主体进行的。根据《法院组织法》的规定，我国的各级法院均由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。从制度层面上看，所有的审判员无一例外都应当履行法官职责。除此之外，法院负责审判职能的制度设计还有合议庭制度、审判委员会制度等[1]，在现行的法院业务中也承担着事实上的裁判功能。

除了法院本身以审判职能为核心的业务流程外，作为一个组织，其不免有行政管理的事务要处理。比如，案件的分配，人员的升迁、调动和考核，后勤工作等。除此之外，党政工作，普法工作等事行政事务也是法院的“分内职责”。法院的各级领导在承担审判任务的同时还需要管理本级行政事务[2]。

2.1.2 法院系统内部与外部的权力关系

法院系统内部不同层级法院之间主要是权力的纵向垂直运行，法院系统内部机构与非法院系统机构之间主要是权力的横向水平运行。

(1)权力垂直运行

人民法院是一个包括最高院、地方各级人民法院以及军事法院、海事法院等专门人民法院的分层级的系统。现行法律法规为人民法院设置了详细的运行规则，同时也相当于为不同层级法院之间频繁发生社会关系提供了长期稳定的支持与保障。人民法院系统内上下层级之间的监督、指导、行政管理关系，首先是不对等的——上级人民法院可以在业务范畴内指导、监督下级法院，下级人民法院反过来不能在业务范畴内指导、监督上级法院；而且是支配性的——最高人民法院对全国各级人民法院的执行工作，以及司法行政工作具有管理、协调的职能——是为人民法院系统内上下层级间自上而下的垂直权力关系[3]。

(2)权力水平运行

人民法院系统内机构与系统外机构之间同样关系密切。

① 与中国共产党的关系：中国共产党通过人民代表大会的法定程序引导国家司法机关的活动，党的政法委员会负责协调各司法机关之间的关系，组织重大的司法事务[4]。另外，还通过司法机关中的党组织做司法工作人员的思想政治工作，不搞“超党派”的法官“中立”[5]。

② 与人民代表大会的关系：与西方国家“司法独立”的概念不同，中国的立法权高于司法权，国家司法权为全国人民代表大会所赋，所以人民法院并不独立于代议机关。

③ 与其它司法机关的关系：根据《宪法》第一百三十五条，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。

④ 与地方政府的关系：人民法院的收入包括财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。以目前的实际情况看，人民法院没有“自留地”，其经费收入基本全部被地方财政所覆盖，并接受相关的财务管理。

如果将人民法院系统视为一个整体，那么在其与系统外机构所共同构成的大系统中，发生着复杂且不对等的支配性社会关系。人民法院作为行为者，往往属于被支配的一方——在法律法规的制约/保障下被引导、被监督、被任免、被制约、被统筹协调、被统一思想、被财务管理——是为人民法院系统内机构与系统外机构间由外而内的水平权力关系。[6]

2.2 审判权力运行体系中的问题

从上节的分析可以看出，从法院本身的审判职能和体系结构来看，法院作为一个机构对内、对外的关系都有纵横两条线。对内，法院有横向的业务流程和纵向的行政管理；对外，法院有纵向的法院之间的审级关系和横向的法院对外交往关系。无论司法改革如何推进，在照应到法院本身的体系架构时，都应当从这个纵横关系来考虑。

2.2.1 内部行政权力对审判权力运行的干预

审判实践中，法院要面临一系列内部行政事务，完全取消这种行政关联并不可能。本应为了履行审判职能所设计的法院体系结构和组织架构却形成了典型的纵向行政领导关系，导致本应是承担辅助性和支撑性职能的行政管理关系影响了作为法院核心职能的审判关系，横向的案件审理和纵向的法院行政管理产生了“职能的交叉和融合”，而且现实状态下的权力关系远不像理论表述那样脉络清晰。更有甚者，水平方向上“额外”的权力关系(即地方行政机关与人民法院之间的权力关系)的存在，导致其比垂直方向上“额定”的权力关系更加强势。无论是对于作为系统亦或是作为机构的人民法院而言，来自系统外的干扰无疑更加强烈，对其整体性/独立性的破坏更大，与十八届四中全会提出的“依法独立公正行使审判权”的目标更加背道而驰。

2.2.2 地方行政权力对审判权利运行的干预

另外，地方行政权力对审判权运行的干预也不容忽视。因此，建立由省级法院统管人、财、物的统管制度是本次司法改革的重点。迄今为止，该制度的推进在总体上说较为顺利，但在某些关键领域，仍能看到地方行政权力对法院的干预。

2.2.3 其它问题

除了地方行政化和内部行政化的问题外，法院审判权运行中的其它问题也需给予足够重视。如实践中我国法院内审判权与审判管理权的混同问题。由于审判管理权主体和审判权主体某种程度上身份的同一性，一些高层人员身兼数职，既是法官，又是行政领导，既拥有审判管理权，又拥有审判权，何时当行使审判权，何时当行使管理权，何种行为隶属审判行为，何种行为隶属管理行为，往往界定不清，两权的矛盾和冲突较为突出。

另外，对审判权力运行的全方位监督问题仍需加强，主要表现在对审判权运行的监督落实力度不到位，实践中，对审判监督流程的监督重事后监督，轻事前、事中监督，对案件审判质量监督工作方面不够规范，不够严格，行使审判监督权的保障措施不到位。

2.3 以信息化为基础的构建审判权力运行体系

系统工程是实现系统最优化的科学，是运用系统思想直接改造客观世界的一大类工程技术的总称。系统工程方法包括设计过程、方案实现过程以及体系管理过程，是顶层设计的重要工具。

审判权力运行体系就是以权力运行作为特定功能的，由相互关联的不同系统构成的系统集合。其中，众多法律过程如同子系统一样需要同时规划、设计，需要从顶层整体考虑子系统之间的共享融合、互联互通关系，实现统筹整合才能最大程度的发挥体系效益。由此可以看出，系统工程方法是构建审判权力运行体系的重要选择，信息化建设是构建审判权力运行体系的重要途径。

以当前司法体系运营存在的问题为导向，如何用信息化手段构建审判权利运行体系？首先是搭建信息基础设施平台，均衡法院信息化建设发展。搭建起一套贯穿最高法、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院，可共享可连通可协同的信息基础平台，建立以数据为核心的数据挖掘与云服务系统[7]。

信息基础设施平台可以规划全国范围的司法数据中心布局，集中汇聚全国司法数据资源，采用有效的云端大数据挖掘手段，最大化数据的价值。提高司法文书自动文本信息处理、审执工作辅助决策、审判过程音视频记录信息处理等系统的智能。

其次是建立以法院为核心的全国法院网络系统，提升法院内部法院之间自动化程度。流程管理系统包括以法官为核心的法官管理系统、以关键节点为核心的流程管理系统和以当事人为核心的司法服务系统。法官管理系统围绕法官这一业务核心，包含法官绩效考核系统、法官职业评价系统、法官职业培训系统，实现关键节点的信息化管理。流程管理系统以关键节点为核心的，衔接各业务流程的连接响应，实现法院内部办公自动化。流程管理系统中最重要的就是审判流程，建立以审判流程为核心的庭审系统，包括远程审理系统、远程调解系统、科技法庭系统等。通过梳理法院之间的垂直监督、指导关系，建立以法院为核心的全国法院网络系统，实现法院之间的办公自动化信息化。在司法为民和司法公开方面，建立以当事人为核心的司法服务系统，包括一站式信息化诉讼服务中心、12368集成式APP平台、司法公开统一平台。

构建信息基础设施平台和全国法院网络系统，首先需要统一标准、互联互通。可以参考国家电子政务标准总体体系框架，构建全面的人民法院信息化标准化体系。保证部门之间、上下级法院之间、不同信息系统之间互联互通和数据共享的通畅。其次是注重安全、完善运维，按照法院云计算体系的信息安全等级保护和分级保护技术措施和管理措施进行安全防护体系建设，加强对信息系统全生命周期的安全管理，提高信息网络和重要信息系统的安全保护水平。建设完善法院信息化的运维管控系统，实现对体系状态的实时监控，做到体系故障的提早发现、及时处理、快速恢复。第三是院企合作、整合资源。在基础设施、领域应用以及业务平台等方面强化共用、整合通用、开放应用。

在实现基础平台和网络系统的构建后，还需要树立一批典型、规范的应用系统与实际相结合。例如有以下特色示范：

①标准化业务流程，将法院业务流程的共性进行梳理和抽象并形成标准，在云端以业务管理应用的形式进行实现。进行小范围的示范试点后向全国法院推广。借助标准化的业务流程推动全国法院司法数据的整理和集中管理。

②业务流程可视化定制。法院业务流程以云端应用的形式实现。其中的共性业务节点实现为必须的流程节点。云端应用同时提供一个“流程节点库”，供各法院根据各自特色对其业务流程已可视化拖拽的方式进行流程定制。

③司法大数据分析。从海量的与审判业务相关的案件元数据，与案件相关的文字、声音、视频、图像信息中，使用大数据的方法进行数据挖掘，提升我国司法的智能化。

④法官个人移动助理。法官配备移动设备随时随地接入“云端法院”，与云端安全高速通信，方便法官移动审理案件。配备电子/指纹签名设备，支持案件当事人现场确认审判结果。案件审理过程实时记录，通过信息压缩实时上传到云端。

⑤“屏媒”传音。在各地法院大厅部署落地大屏幕，用于信息发布和提供便民服务。大屏幕与云端连接，可以接受云端统一推送的信息，形成“全国同一个窗口”的效果。让党和国家的声音，最高法的声音在第一时间传遍全国3551个法院。

⑥“灵境”传神。便于案件各方远程参与案件审理，让数据和信息多跑路，让人少跑路。提供身临其境、类似面对面的沟通体验，通过使用全景摄像机、广角三眼摄像机、触摸互动设备，信息共享工具，提供更自然的视觉体验，极大增强案件各方的沟通效果，提高审判效率。

⑦远程协同系统。互动协同系统是新型的实时远程协作工具，融合了视频、语音、消息、内容等一站式的功能，支持从移动设备到沉浸式终端，提供类似面对面沟通体验，通过应用最新的触摸、语音识别、计算机视觉、增强现实等技术，可极大增强与会者的参与度与沟通效果。

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[1] 苏力. 基层法院审判委员会制度的考察和思考[J].载北大法律评论,1998(2).

[2] 蒋惠岭. 最高人民法院司法改革领导小组办公室. 司法公开理论问题[M]. 北京：中国法制出版社，2012.

[3] 朱景文. 法理学[M].北京：中国人民大学出版社，2008.