退休年龄的法律适用之困

郝灿

延迟退休成为热议话题（图/视觉中国）

2021年3月12日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，将按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则逐步延迟法定退休年龄，再次引发社会上对延迟退休的激烈讨论。虽然延迟退休在各国都是减轻人口老龄化带来的养老压力和提高劳动人口比例的有力方案，但其推行仍需要考虑多方面因素，尤其是要兼顾改革的公平和效率问题。目前，延迟退休所需的配套政策、实施细节及法律法规上的修改尚未展开。其中，如何在法律法规上对延迟退休予以确认，并提供切合实际的合法性依据至关重要。

我国关于退休年龄的规定最早见于1951年颁布的《中国人民共和国劳动保险条例》，其中规定退休条件为男性职工年满60周岁，一般工龄满25年，本企业工龄满5年;女性职工年满50周岁，一般工龄满20年，本企业工龄满5年，可退职养老。特殊工种退休的条件规定为男性年满55周岁，女性年满45周岁。1978年国务院颁发《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，进一步明确规定了退休的条件和我国现行的退休制度。根据两者的规定，形成了三种达到退休标准的情形：男满60周岁，女满50周岁，累计工龄满10年;男满55周岁、女满45周岁，累计工龄满10年，并从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工作;男满50周岁，女满45周岁，累计工龄满10年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力。1999年3月9日，劳动和社会保障部发布《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》，称国家法定的企业职工退休年龄是男满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁;从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的，退休年龄为男满55周岁，女满45周岁;因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄为男满50周岁，女满45周岁。

随着我国全民养老保险制度的推进和人口老龄化的到来，延迟退休问题不断被提及并引起一定的争议，支持延迟退休者认为我国现行退休年龄的规定不合理：一是退休年龄过低，与世界主要国家退休年龄相比，我国的规定明显过低;二是男女退休年龄相差太大，女性50或55岁，男性60岁退休，两者相差了5到10岁，造成男女退休的严重不平等; 三是目前的退休年龄规定造成劳动力资源的极大浪费，我国人均寿命不断延长，五六十岁仍然具有相当的劳动能力，却已赋闲在家领取退休金; 四是维持现行退休年龄可能会引发社会保障的危机，假设人均寿命不变，工作年限短则缴纳社会保险费的年限就少，而领取养老金的年限则会增多，必然导致养老金收支的失衡，随着人口老龄化的加深，养老金的危机将越来越显现。

退休年龄规定也引发法律适用困惑。第一，就业中的性别歧视问题。生于1949年10月的周某华退休前任某银行平顶山分行出纳部副经理。2005年1月，该银行以周某华已达到法定退休年龄为由，通知其办理退休手续。她认为自己应和男职工同龄退休，单位要求自己55周岁退休的决定与我国宪法和法律的有关规定相抵触，遂提起劳动仲裁，后向法院递交了民事起诉状。周某华认为被告为其办理退休手续的决定违背了宪法关于男女平等的原则。法院审理认为被告某银行平顶山分行为周某华申报退休的决定符合现行国家政策和法规，并无不当。

2009年4月，时任全国人大常委会副委员长、全国妇联主席陈至立，在北京调研座谈会上，呼吁北京在全国范围内率先实行女干部、女知识分子与男性同龄退休：“第一，我国就业中的性别歧视问题比较严重，如果在退休问题上有歧视性规定，显然不利于妇女权利的保护。第二，立法上对劳动合同终止条件的规定存有矛盾，导致实践中劳动合同终止的认定存在争议。2007年《劳动合同法》第44条将‘劳动者开始依法享受基本养老保险待遇’作为劳动合同终止的条件，而《社会保险法》规定，领取基本养老保险待遇的条件是‘达到法定退休年龄时累计缴费满15年’，这意味着领取基本养老保险要同时满足达到法定退休年龄和缴费满15年的条件。这就产生了法律理解或适用的漏洞。第三，工伤认定问题缺乏人文关怀。现行法律规定认定工伤需要以劳动关系存在为前提，对于超过退休年龄的劳动者，由于法律规定劳动关系终止的标准包括‘享受基本养老保险待遇’和‘达到法定退休年龄’，导致实践中法律适用标准不同，其结果是同样在工作中受伤的劳动者可能得到不同的待遇。第四，将退休年龄作为判断劳动关系是否存在的依据有很大弊端，导致超龄劳动者劳动关系无法认定，劳动者的劳动权益得不到保护，并由此引发大量争议。”

延迟退休政策早在2008年就被官方提出，而其实际推出时间一延再延，反映了政府对于这一改革的审慎态度。

延迟退休可以大幅减轻社保压力，《延迟退休年龄对养老金资金平衡的影响》（《财经问题研究》2014 年第 12 期）测算发现，延迟退休将有效改善职工养老保险的资金平衡状况，变资金缺口为资金盈余，且能大幅降低实现资金平衡所需的缴费率。在这里笔者认为，延迟退休政策不仅在解决劳动力资源浪费、养老金等问题上有着积极的意义，在法律适用实践上也能解决现实存在的法律困惑。从文化背景来讲，大部分发达国家认为女性退休年龄低于男性是一种性别歧视。但是，延迟退休政策在立法实践中提供了“性别歧视”改善的可能性。关于退休年龄与领取退休金之间的立法矛盾，应当在制度设计上为劳动者提供各种不同的选择。通过“弹性实施”可以将法定退休年龄与养老金领取比例挂钩。这既考虑了不同人群对退休年龄的不同需求，也体现了养老保险制度权利义务相统一的原则。在超龄劳动者工伤认定上，延迟退休解决了一大批有劳动能力但超过现在规定的退休年龄的劳动者的工伤认定问题。

对于超过退休年龄的劳动者的劳动关系认定问题，2008年9月公布并开始施行的《劳动合同法实施条例》第二十一条明确，劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。《人力资源和社会保障部对十三届全国人大二次会议第6979号建议的答复人社建字〔2019〕37号》和《人力资源和社会保障部对十二届全国人大四次会议第4419號建议的答复人社建字〔2016〕69号》中明确指出，“下一步，我们将加强对此问题的研究，适时向立法机关提出完善劳动合同法律制度的建议，以更好地保障超龄劳动者的合法权益”。“我们拟就渐进式延迟退休的初步方案向社会公开征求意见，并将根据社会各方意见作进一步论证，使方案更加科学、更加稳妥、更加符合中国国情。”

通过以上分析，提高法定退休年龄，不仅能增加社会财富的创造，缓解社会养老、医疗等方面的压力，还能解决就业平等问题，弥补立法的矛盾和缺失，切实维护现实中的超龄劳动者的权益。我们有理由相信对延迟退休进行深入研究，更能增强对劳动者权益的保障。