全力推进跨行政区划检察改革再上新台阶

徐燕平

三分院成立以来聚焦改革目标，立足检察职能，通过实实在在的办案成效，不断呈现跨行政区划检察改革的价值和意义。在刑事检察方面，办理了一大批事关人民群众切身利益、社会关注度高、在上海乃至全国有重大影响的典型案件，如侵犯《流浪地球》著作权案、生产销售假冒婴幼儿乳粉案、“11·25”走私疫区牛肉案、侵犯“乐高”品牌玩具著作权案、上海市首例违规披露重要信息案等，办案成效显著，美国迪士尼、法国爱马仕、丹麦乐高等公司均为三分院在营造法治化营商环境中所作的努力送来锦旗和奖牌。在民事检察方面，注重强化类案监督，促进同类普遍性问题得到解决、根治。如在审查一起金融领域保险合同纠纷案件中，通过类案检索，发现本市法院对增驾实习期的认定不一致现象较为严重，对于增驾实习期内发生交通事故，是否判决保险公司理赔也存在不一致情况。三分院遂向上海市人民检察院提请抗诉并制发类案监督检察建议。此案由上海市人民檢察院张本才检察长亲自主办，经市院检委会讨论后向上海市高级人民法院提出抗诉，并制发类案检察建议。在行政检察方面，注重发现行政审判、执行以及行政执法中存在的苗头性、倾向性、普遍性问题，通过行政诉讼监督年度报告的形式，放大监督质效。撰写的监督年度报告连续多年入选《上海法治蓝皮书》。办理的多起案件荣获全国检察机关行政检察优秀案件、最高检2020年度十大行政检察优秀案例、化解实质性纠纷优秀案例、“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动百强优秀案例等。在公益诉讼检察方面，提起全市首例民事公益诉讼，办理了网约车运行安全、走私进口洋垃圾等公益诉讼案，牵头并直接参与办理洪泽湖跨省行政公益诉讼案件，开展“保障铁路旅客舌尖上的安全”“铁路文物保护”等公益诉讼专项检察监督活动。多起案件入选上海市、最高检优秀案例、典型案例，多份检察建议入选上海市检察机关优秀检察建议。

一是检法改革各有侧重。通过对一段时间以来检法改革的观察，可以发现：检法机关的改革各有侧重。法院改革更加侧重于包括成立专门法院、法庭的外部机构改革，而检察机关则更加侧重于整体性、重构性的内设机构改革。检法机关的改革重心不一致。法院改革走的是专业化路线，重心在于民商事案件及行政案件，而检察机关短时间内刑检业务仍占大头。检法机关的改革步伐有待协调。这一点，在跨行政区划检察改革试点过程中表现得尤为明显。原本，这项改革任务是依托铁路运输法院和铁路运输检察院现有资源而推行的，但在改革推进过程中，有的铁路运输法院被撤销，有的则加挂了其他的牌子，如此可能会导致未来跨行政区划改革出现司法资源短缺的情况，一定程度上也加剧了检察监督的复杂性。

二是监督机构不尽统一。实践中，在专门法院、法庭的设立方案中也可能模糊规定要接受检察机关的法律监督。囿于当前跨行政区划检察院的有限性，加之跨行政区划审判机构不断增多的态势，实践中对于后者的法律监督有的是指定给了铁路运输检察院，有的则指定给了行政区划内的普通检察院，缺少统一性、规范性。

三是检察监督力量分散。伴随法院的专业发展尤其是专门法院、法庭建设，以及审理方式的“三合一”趋势，检察机关也开始探索“三合一”的法律监督模式。就三分院而言，对于知识产权法院、金融法院的法律监督职能分别放在了第六检察部（知识产权检察部门）和第七检察部（金融检察部门）。如此，虽然从形式上看，可能实现了监督职能的统一，但由此可能也会带来一些问题，比如，如何妥善处理专业化办案部门与民事检察部门、行政检察部门之间的关系？这种检察机关内设机构之间的职能切割会不会导致检察机关自身监督力量的分散？再如，如何确保形式上的职能整合最终转化为监督成效？在原本民行监督力量就亟待加强的情况下，简单将民行监督职能赋予原刑检业务部门，能够在多大程度上实现全方位监督、彰显监督成效，也存在一定疑问。

四是专业监督能力不足。司法实践中，由跨行政区划检察院的专业化办案部门履行“三合一”法律监督职责，会存在由于工作重心、办案人员知识结构等因素影响带来的监督不均衡问题;行政区划内普通检察机关履行相应法律监督职责，也会因为其原本就承担了行政区划内对应法院的法律监督工作而无暇顾及其他，实际上难以履行好对专门法院、法庭的法律监督职责。所以，总体而言，当前检察机关无论是在专业能力上，还是在专业力量配备上，离更好履职，都存在一定差距。

五是常态监督效果不彰。由于上述问题的存在，加之现阶段，检察监督线索来源多依赖于当事人的事后申请，监督线索来源较为单一，缺乏同步动态跟踪监督机制，导致检察监督在“量”上难以形成规模效应，在“质”上难以形成示范效应。

一是强化检法改革协调。之所以在最高检《2018—2022年检察改革工作规划》《法治中国建设规划（2020—2025》中反复提及要健全法律监督机构，健全对最高人民法院巡回法庭、知识产权法院、互联网法院、金融法院等的法律监督机制，一定程度上而言，与检法改革缺少协调不无关系。党的十九大报告把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为改革取得重大突破的宝贵经验。未来，检法机关在各项改革推进过程中务必遵循这一经验。

二是持续推进改革任务。为进一步深化跨行政区划检察改革，2021年2月最高检又发布《关于开展跨行政区划检察改革试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），明确将“专门法院民事行政诉讼监督案件”纳入试点案件类型，除铁检院外，林区、农垦、矿区以及监所检察院亦纳入改革试点范围。这说明最高检对于这项改革任务在方向上是一以贯之的，在思路上是不断深化的。我们要做到的就是，锁定改革目标，持续发力、久久为功。

三是健全监督体制机制。最高检童建明副检察长表示，专门法院设立后，没有专门检察院对应设置，一定程度上制约了知识产权、金融和互联网检察工作的深入开展，根据需要，可以设立综合对应的专门检察院，以“一对多”的形式对应相关的专门法院设置。跨行政区划检察院就是很好的监督载体。在“一对多”的监督格局下，在理顺案件管辖、工作机制的基础上，要进一步研究如何妥善处理新型专门法院排除刑事案件管辖，以及由此带来的专门法院与所在省级高级人民法院诉讼关系存在一定滞碍的问题。甚至可以进一步思考，在审议《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院决定（草案）》过程中，全国人大常委会宪法和法律委员会答复委员提议时所说的，在知识产权法院初创阶段，可先在省内实施跨区域管辖，待条件成熟后，逐步实行跨省区域管辖，未来再考虑是否也要为跨行政区划检察院跨省域管辖预留好端口的问题。

四是提升法律监督水平。实现法律监督提质增效，必须不断提高法律监督能力水平。一是完善专业化办案团队建设。二是健全检察人员职业培训制度。三是健全专家咨询制度。

五是数据赋能检察监督。大数据是助力监督的“科技翅膀”。根据《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的要求：“运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案”。执法司法活动产生海量数据，充分掌握大数据，专业、科学运用大数据，就等于掌握了发现问题线索的“放大镜”“显微镜”，会使监督更加精准、有效。未来，可以通过建立多种形式的数据互联、共享平台，从海量的数据中智能分析发现监督线索，实现由“人找案（线索）”到“案（线索）找人”的转变，运用数据赋能新时代法律监督工作，更好参与、助力国家治理体系和治理能力现代化。

（本文系2021年上海市检察机关重点课题《长三角区域一体化发展背景下跨行政区划检察改革深化路径研究》阶段性研究成果）

编辑：夏春晖  386753207@qq.com