小学英语教育政策的现状与建议

郭瑞强

摘要：随着英语在中国的推广，小学英语教育的地位日渐显著。我国相应地出台了相关的政策以推进学校英语课程的开设并提升英语教学的质量。然而，在小学英语教育政策执行过程中出现英语课时不足，多媒体教室、语音设备不够，师资水平较低等问题。本文将通过分析政策执行中遇到的问题，找原因并提出解决建议，让政策在颁发后得以顺利的开展。

关键词：小学英语教育;政策执行;开展

影响学生的英语教育质量的因素主要有社会、家庭和学校等。在中国，中小学生们普遍处于缺乏学习和运用英语的社会大环境，他们对英语的接触和受英语的熏陶较少，难以较好地提高良好的外语能力并形成优质的外语思维。另外，鉴于英语教育的特殊性和专业性，家长们在其中只能起到监督学习的辅助作用，因此，学校的英语教育被推向了重要的位置。

一、小学英语教育的政策推行

在学校英语教育地位日渐显著的过程中，我国出台了相关的政策以推进学校英语课程的开设并提升英语教学的质量。1962年起，我国把英语列为小学正式课程，鼓励在小学四、五年级开设，作为实验（胡鉴明，2006）1999年，教育部印发《关于师范院校布局结构调整的几点意见》（教师[1999] 1号）2001年，教育部决定把小学开设英语课程作为21世纪基础教育课程改革的重要内容，同时颁布了《关于推进小学开设英语课程的指导意见》（教基[2001] 2号）

二、小学英语教育意见与政策的执行现状

1990年和2001年的《意见》的颁布后，在学校执行的过程中，存在亟待解决的问题。下面根据来自胡文发表在网上的调查数据结果（见图1. G区四所学校英语课程实施现状），总结出以下几点问题：

（一）不科学的英语课开课情况和课时安排

2001年的《意见》规定：2001年秋季始，全国城市和县城小学逐步开设英语课程;2002年秋季，乡镇所在地小学逐步开设英语课程。

但是以近年来中国G地区的四所小学为例，学校开展英语课的年级不同，课时不同，每课时的具体时间不一致，出现了每个学校学生接受英语教育时间上的不均等问题，这种不科学的开课情况和课时安排逐步产生小学英语教育不均衡等问题，这也会导致校际之间学生英语能力的差距。

（二）专业性不强的英语教师师资团队

1999年的《意见》提出：加强各级各类师范院校英语教育专业建设，努力扩大和提高师范院校培养小学师资的规模和能力。但是G地区四所小学中大部分小学英语教师并非英语专业毕业，没有经历过系统的英语教育的学习和训练，缺乏专业的小学英语教学素养。在专业人才不足的前提下，小学英语教学的质量难以得到保证。

（三）不达标的学校硬件设施

继续以G地区的四所小学为例，其中只有一所学校配备多媒体教室并在校园各个角落贴上英语标识，另一所学校配备英语语音室和校园建筑上贴有英语标识，剩下的两所学校均无相应的英语教学硬件设施。在缺乏多媒体教室和英语语音实验室等硬件配备的前提下，不利于有效地开展英语教学。

三、小学英语教育意见与政策执行不到位的原因

（一）政策本身不完备

政策本身的完备性是其得到有效执行的重要前提。如果政策本身不完备，它从一开始执行就会受到各个方面的抵制。政策不完备主要表现为政策目标和内容不明晰，没有针对特定的社会公共问题;政策措施超越现有条件，在实践中没有可操作性;政策配套制度不完善，没有形成政策体系，存在政策“孤岛”现象等。

例如上述案例提到的四所学校的英语课开课情况和课时安排不科学，政策在没有考虑当地教育局的教学情况的前提下，开设英语课程，那其他学科的课时会被压缩。与此同时，如果该地区的期末教学评估对象主要是数学和语文成绩，那英语教学显得没那么重要了。另外，当地没有开展英语教学的相关经验，这也妨碍了政策的执行。因此，政策在不同地区的推行要实事求是，根据当地的实际，对政策进行细化和调整，让政策更为完备。

（二）政策执行主体导致偏差

根据新公共管理理论，政策执行主体无论是组织还是个人，都是经济人，都有自身的利益追求和行为倾向。“由于利益的至上性，使得政策制定者和执行者之间出现一个利益‘过滤’机制。下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行;受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换”（张金马，2004）。此外，执行主体对政策认知不足、能力不足与方法不当也会导致政策执行出现偏差（黄欣，2011）。

例如上述提到的四所学校，政策执行的主体是学校校长、相关行政和教师，学校的执行主体会在小学英语教育政策的理解上出现偏差。部分执行主体因为自身的执行能力，会对政策的细节产生误解或者执行过程中没有相应的能力或条件去执行。也有部分的执行主体会因为个人的利益或学校的利益而有选择性的执行，比如学校更重视语文和数学，或者以艺术为特色，那会对英语教育置若罔闻或者草率执行，敷衍了事。因此，政策执行前需要理解透彻政策并对执行进行相关的评估和监控。

（三）政策执行机制存在弊端

政策执行机制也是影响政策执行的重要因素。我国传统的公共政策体制是各级政府及其部门集政策制定、执行和评估于一身。政府成了政策执行的唯一主体，而非政府组织和社会公众基本上被排斥在执行机制之外。在政府内部，政策执行的权力配置机制也不尽合理。从纵向上看，执行权过于集中在上级;从横向上看，执行权在不同部门之间配置不协调、不明晰。此外，我国政策执行的信息沟通机制也不健全，如缺乏公众参与、缺少信息反馈等（王国红，2003）。

英语教育意见与政策的制定者是国家教育部，执行者是地方教育部门和学校，评估者的位置往往是空缺的，这难以保证政策的制定、执行和评估于一身，这导致制定出来的政策不一定适合对应学校的政策执行。另外，在执行过程中，执行权可能更多的掌握在教育部门手中、学校与学校之间缺乏交流、也缺乏对政策执行进行评估和反馈等，使得信息断层，不利于政策的修改与调整，这一系列的因素会反作用于執行，导致恶性循环或者执行被停止。因此，政策执行机制需要得到进一步的完善。

（四）目标群体缺乏认同与配合

目标群体是政策执行所直接作用和影响的对象，其对政策是否信任，是否接受，会影响政策的执行。一般来说，目标群体如果熟悉政策、认同和信任政策、遵从收益与遵从成本（朱光喜，2011）比较后会产生净收益，他们会支持、配合政策的执行。否则，他们会采取不支持、甚至抵抗的态度。

我国教育部颁布的小学英语教育政策的目标群体有地方政府、教育局、教办、学校、学生和家长等。政策自上而下的强制执行会导致学生和家长们的无所适从，以上述四所小学为例，小学英语的推广是存在阻力的，部分家长们不太接受自己的孩子在小学阶段接触英语，他们否认英语的重要性，因为小学开始学习英语会占用语文和数学的学习时间，同时，他们认为英语的用处不大，可以从初中才开始学习。

（五）政策执行环境和资源制约

任何政策的执行，需要在一定的政策环境下进行，会消耗一定的政策资源，如物质资源、经费资源和人力资源等。由于我国还处于社会主义初级阶段，法治化程度不高，加之执行资源不足，特别是基层政府常常缺乏足够的用于政策执行的资源，从而制约了政策的执行。

G区四所学校所处的地区尽管经济尚可，但是学校经费没有得以合理分配，政府下拨的经费主要运用于学校的楼层外观修建、教师培训和办公室用品购置上，而用于购置多媒体设备的经费因此严重缩水，这影响了多媒体教室和英语语音实验室的建立。因此，学校要根据自身条件，合理分配经费资源。

（六）政策执行监控不力

监督机制缺乏或不到位是政策执行不到位一个较为普遍的原因。监督不力，常使政策执行过程中发生的问题得不到及时纠正，从而导致政策执行变形。在我国整个政策执行过程中，监控机制的欠缺主要表现为评估机制不科学，自我制定政策、自我评估;责任追究制度缺损;执行再决策机制弱化等（王国红，2003）。

公办和民办学校归教育局管辖，也受教育局监督，以温州案例中的四个小学所处的地区为例，由于该地区学校较多，地区教育局本身需要处理繁重的事务，同时，也因为监督力度不够并缺乏相关的监督细则，导致该四所学校在执行的过程中没有标准，任意执行，最终的调查结果显示部分学校是执行不到位的。

四、小学英语教育意见与政策执行的建议

（一）实事求是，因地制宜

国家发布的教育政策需要实事求是，根据当地的实际，对政策进行细化和调整，让政策更为容易落地。首先课时的安排，可做具体的规定，如三年级一周能保证三节英语课，四年级一周四节，五六年级五节课。对于多媒体教室和语音教室的配备，可以根据学校的规模，规定学校语音室的数量，如一个学校，一个年级各三个班，三年级起开始学习英语，那么需要用上语音室的班级总共有12各班级，根据班级的课时和上课时间，至少配备4-6个语音教室。

（二）理解透彻，明白执行

政策发布后和执行前需要对相关学校的相关领导进行细致的培训和细则的解读，说明具体相关人需要履行那些事务，并且提出要求，告知执行人在具体的期限内实现具体的指标。相关学校领导人回到学校后，把相关的指导意见给学校的执行教师进行详细的解读，传达上头的意见和要求，并且在培训会议结束后立刻筹划执行，执行该过程的原则是以集体利益为主，杜绝个人主义。

（三）评估反馈，不断完善

在政策颁布之后，如果不对政策执行信息进行及时反馈和有效评估，就可能使预想中具有可行性的政策达不到预期的效果。（2011，谢明）因此，评估相当重要。政策评估可以关注以下几点：对目标群体产生的影响;对目标群体以外的群体产生的影响;对近期以及未来产生的影响;直接成本;间接成本;机会成本;物质性影响与符号性影响。（2011，谢明）经过有效的评估和反馈，不断完善执行方式，尽可能让政策得以落地，发挥其效果。

（四）思想交流，火花碰撞

小学英语教育这个领域对当时大部分学校而言是比较陌生的，因此，缺乏相关的执行经验是G区四所学校执行出现问题的原因所在，因此，执行者要发挥交流的推动作用。第一，邀请英语小学教学较为领先的学校执行者和执行教师到本学校进行经验分享，然后，G区的学校可以委派执行领导和相关教师到该学校进行跟岗学习活动。第二，学校执行者和相关教师要在学习后开展相关的教研活动，探讨如何执行，发挥团队的力量。第三，在执行的过程中，要与学生、家长保持联系，他们的反馈在执行过程中可作为有效的参考。

（五）合理花费，财政支持

案例中G区的四所小学多媒体教室和语音教室设备不完善的原因之一是学校的财政支出不合理。学校在经费的使用过程中，需要以节约为原则，避免不必要的浪费，把钱用到实处，教育局等相关部门要对学校的经费使用要施行严格的监控，鼓励学校把合理数额的经费用于小学英语教学的执行。在推行英语教育政策的过程中，相关执行者需要拟定方案，报送给学校领导申请项目经费，申请通过后，经费需要合理利用。

（六）监督问责，保障执行

完善监督体制和问责制。（2014，王东强，田书芹）教育局应尽快成立以教育局为组长的教育督察组，检查地区学校小学英语教育教学的执行情况，对于进度缓慢的学校，及时给予警告，对于执行不力或者发生“上有政策，下有对策”现象，施行校长问责制。对执行效率高，执行效果好的学校进行及时的表彰。

参考文献：

[1]侯俊萍，影响中国小学英语教育发展的政策解读[J]陕西教育.2012.（1）：17—18

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[4]小学英语教学：困境与机遇[ J ] 2014.http：//www.360doc.com/content/14/0812/19/18560647_4013 60759.shtml

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[7]王国红.论政策执行中的政策规避[J].桂海论丛.2003.（1）：72-74.

[8]朱光喜.公共政策执行：目标群体的遵从收益与成本视角--以一项农村公共产品政策在三个村的执行为例[J].云南行政学院学报.2011.（2）：41-46.

[9]谢明.公共政策分析概论[ M ].中国人民大学出版社.2011.247-248

[10]王东强 田书芹.公共管理创新热点问题案例分析.西南财经大学出版社.2015.136