我国政府会计改革问题研究

高保勇

摘要：十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。因此构建以权责发生制为基础的政府会计体系是我国政府会计制度改革的新方向。本文首先对于政府会计改革进行概述，随后对于政府会计存在的问题进行了全面的分析，提出了我国政府会计改革建议。

关键词： 政府会计； 问题； 改革； 建议

随着市场经济体制改革的持续推进，我国现行的政府会计制度与财政改革需要之间的矛盾不断凸显，事实证明目前收付实现制为基础的预算会计在准确反映政府对公共资源管理的业绩及履行受托管理国家公共事务、国家资源、国家资产责任信息方面的作用越来越弱，政府会计运行环境重大变化，客观上要求我国要进行政府会计改革。当前政府会计改革已经被提上了议事日程，政府会计改革实践在不断推进，从成效来看，经过不断探索，政府会计改革取得了可圈可点的成效，但仍是任重而道远，未来还有很多的艰难险阻需要通过采取有效措施来加以破解。

一、政府会计改革概述

（一）政府会计的内涵和特征

根据国际会计准则委员会对政府会计的解释，政府会计是指用于确认、计量、记录和报告政府和事业单位财务收支活动及其受托责任的履行情况的会计体系。

政府会计有以下三个特征：一是政府单位执行统一规范的政府会计准则和会计制度。无论是政府的行政部门、非行政部门或是其构成实体等，执行的准则和制度是统一的。二是实行政府财务报告制度。政府财务报告制度全面、系统地反映财政预算执行和政府单位的财务活动及财务状况，综合披露政府及政府单位的资产、负债和净资产的真实信息。三是提供科学有效的政府会计信息。全面、系统、准确地反映政府资产负债状况、政府预算执行情况及政府的各类经济活动状况。

（二）政府会计改革动因

政府会计改革的动因包括了内部动因以及外部动因。从内部动因来看，最直接动因就是现行的政府会计制度已经表现出来了越来越多的不适应性，部门预算、国库集中收付制和政府采购等公共财政改革不断推进，原来的核算内容和核算方法已不能适应新的变化，都是政府会计改革的内在动因。从外部动因来看，当前国内外的政治经济环境在不断变化，世界经济一体化、全球化的趋势不可逆转，我国进一步扩大对外开放的基本战略不变，现行预算会计与国际通行做法还存在较大差异，在执行中也暴露出一些深层次的问题，这些都要求我国政府会计改革尽快开展。

（三）政府会计改革基础理论

政府会计改革的基础理论主要包括新公共管理理论、委托代理理论、政府绩效管理理论等等。新公共管理理论是强调将企业管理中的方法、工具等引入到政府管理中去，政府会计改革就是要更好的服务于新公共管理的要求。委托代理理论是指政府与民众之间的关系为委托代理关系，这种理论要求政府会计改革需要着眼于协调政府与民众的委托关系来进行政府会计改革。政府绩效管理理论是指绩效管理要在政府管理中得到比较好的运用，推进政府绩效水平的提升。而绩效管理水平的提升需要借助于政府会计改革来进行一个定量衡量分析，从而使得政府绩效能够得到持续改善。

（四）政府会计改革基本原则

政府会计改革应当遵循以下几个基本原则：首先，政府会计改革需要做到与经济社会发展相一致，结合实际进行政府会计改革，而不是要盲目照搬照抄；二是政府会计改革需要做到统筹兼顾，绝对不是政府会计某一要素的改变，而是涉及到目标、内容、信息披露等多个方面，这就需要政府会计改革做到统筹兼顾，避免顾此失彼；三是政府会计改革需要做到著眼全局，不要孤立的看待政府会计改革这一工作，而是要将其放到全面深化改革的大背景之下。

二、当前政府会计存在的问题

目前政府会计实务存在的问题，主要包括了会计目标单一、核算内容不全、信息披露不足等，这些问题的存在影响了政府会计作用，具体分析如下：

（一）政府会计目标单一

当前政府会计目标比较单一，服务政府预算管理是政府会计的最主要目标，这种单一的会计目标已经明显与时代的发展要求不一致。政府会计目标确定是否科学，将会直接影响到整个政府会计体系的构建以及效果改善。我国政府会计目标在决策有用以及受托责任方面存在缺位的情况，政府会计在受托责任情况的评判、在保护资产安全、遏制贪腐以及寻租等方面具有重要的作用，而现实情况却是政府会计目标中没有包含这些内容，自然就会影响到政府会计作用的充分发挥。

（二）政府会计制度滞后

随着时代的不断发展，目前政府会计制度滞后的问题主要就是表现在以下几个方面：一是预算会计制度本身的条块分割问题比较突出，不利于政府财务信息的统一，很难通过这种条块分割的预算会计制度从一个更加宏观的层面来把握好政府财务信息；二是收付实现制为主的政府会计制度与权责发生制为基础政府会计制度存在内在的冲突，收付实现制度难以发现政府财务风险。三是财务报告制度目前没有一个相对统一的规定。

（三）政府会计核算基础脱离实际需要

目前政府会计体系不是很健全，重点就是收付实现制与现代政府会计体系建立的要求不匹配，收付实现制显示出其核算对象范围狭窄、反映财务信息不够全面等缺点。如在收付实现制下，一些政府债务被“隐藏”了，夸大政府可支配财力的可能，造成虚假平衡现象，不利于政府防范和化解财政风险，对财政经济的持续、健康运行带来隐患。

（四）政府会计核算内容不全

从目前政府会计的核算内容来看，主要就是侧重于对收入、支出结果层面进行核算，对于资金使用效率、对于负债风险、對于各类资产收益、国有资本的经营状况等等没有进行必要的核算，这种情况下意味着政府对于上述方面内容的掌握不足，仅仅就是对于收支结果进行一个定量层面的核算，但并不足以更加全面的掌握的资金运行状况，无法对于政府各方面的财务信息做到一个整体把握，这不利于发挥政府会计在提升资金利用效率、减少资金寻租等方面作用的发挥。

（五）政府会计信息披露不足

从目前政府会计来看，信息披露不足是一个比较突出的问题，政府会计信息披露基本上就是预算、决算的披露，而从会计信息披露的及时性、真实性、全面性来看存在巨大的欠缺，对于公众来说，难以通过会计信息全面的了解政府绩效状况、政府公共职责履行状况，这就使得政府会计的作用受到严重影响。政府信息披露的不足，一方面与现有政府会计制度本身有关系，相关内容披露不够充分，另一方面则与政府工作人员主观层面的不情愿有着很大关系。

三、我国政府会计改革的建议

政府会计改革是一项系统性的工作，针对当前政府会计存在的问题，在借鉴其他国家政府会计改革成熟经验的基础之上，立足我国的实际情况，本文提出政府会计改革需要从以下几个方面做到齐头并进。

（一）拓展政府会计目标

政府会计目标应具有多元性的特点，这种多元性是指政府会计目标应在有用性以及受托责任的视角下，根据政府会计的具体职能、作用来进行会计目标的确定和拓展。从具体会计指标的确定方面，第一个层面的会计指标是指政府会计的需要能够准确、全面的反映资金运行、经济活动等情况，提高政府的财政透明度。第二层的目标则是要注意对于政府受托责任的履行有一个客观的反映，能够确保政府较好的履行自身所承担的职责。第三个层次的目标就是资源配置、政府决策等方面的目标。

（二）完善政府会计制度

政府会计制度完善需要做到与时俱进，在制度完善方面关键是做到问题导向，凡是有问题的政府会计制度都需要进行研究分析，明确会计制度完善的基本方向。在具体政府会计制度完善方面，关键就是要构建统一预算会计制度，解决好条块分割的问题，我国需要将预算会计进行统一，在政府财务信息统一的框架下，构建标准化的预算会计制度，这样才能够实现预算会计有效性的提升。

（三）逐步推进完善政府会计核算确认基础

在政府会计体系的健全方面，重点是要尽快将收入实现制为主的会计体系转变为权责发生制，对于政府管理者来说，一定要充分意识到权责发生制为基础的政府会计体系构建的必要性。对于我国政府会计改革来说，一步走向把确认基础定位于完全的权责发生制也是不可取的，可采用逐步完善、循序渐进的方式，先实施“修正”的收付實现制，再由“温和”的权责发生制、“中度”的权责发生制向终级目标迈进。

（四）健全政府会计核算内容

政府会计核算内容层面重点就是要进行必要的调整，具体来说就是要尽量完善会计核算内容，除了要对于政府收入、支出等进行核算，同时还要将负债、资产收益、预算外的收入、支出等进行一个必要的核算，确保通过政府会计核算，能够全面的了解政府各个方面财务状况，从而为政府决策提供更加详实的依据。

（五）注重政府会计信息披露

在政府会计信息披露方面，考虑到政府正在努力构建透明型政府，会计信息披露的重要性，因此政府会计改革的一个重要方向就是想办法改善会计信息披露状况。政府会计信息要能够做到及时、全面、真实的披露，从而提供给政府会计信息需求者充足的信息，改变政府与公众在政府会计信息层面的不对称问题。

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（作者单位：重庆市梁平縣审计局）