土地复垦存在的问题与对策分析

康英

摘要：近年来，我国大力的开展城乡一体化建设，以发展乡村经济为目标，发布了若干政策规定，其中增减挂钩政策在城乡建设中发挥出了非常重要的作用。增减挂钩属于一项推动农业和乡村发展的政策，其主要的目的就是以城市带动乡村，以工业带动农业，最终实现城乡一体化的发展，增加农业耕种面积，在提升布局合理性的同时，增加农业产量。但是在增减挂钩政策的执行过程中，拆旧区土地复垦环节还存在许多的问题，严重的阻碍了这项重要政策的有效落实。本文对拆旧区土地复垦问题进行分析，并且提出了几点浅见。

关键词：土地增减挂钩;旧区土地复垦;解决建议

1增减挂钩政策实施的重要意义

土地增减挂钩主要体现在两个方面，分别为城市建设用地的增加以及乡村建设用地的减少，通过合理的规划，把两者相关联，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，提升土地资源利用率，以此种方式，提升农村地区的耕地面积，同时，推动城乡一体化建设，使城乡用地更加的科学合理，达到推动城乡发展的最终目的。土地增减挂钩政策的实施具有非常重要的意义，这个政策的有效落实，可以实现以城市带动乡村，减少乡村差距，助力于农业的发展，提升城市建设用地和乡村耕种用地的规模，是乡村发展重要路径。自2009年，我国的国土资源部门正式的把土地增减挂钩政策列入到了发展规划中，针对土地增减挂钩政策，确定了若干指标，开始在各个试点区域进行落实。2010 年国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂鉤试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47 号）进行了严格规范。特别是按照《辽宁省城乡建设用地增减挂钩试点实施办法》（辽国土资发〔2011〕242 号）要求对复垦为耕地的建设用地，经验收合格后按程序纳入城乡建设用地增减挂钩试点范围，允许集中连片特困地区、国家和省级扶贫开发工作重点县的城乡建设用地增减挂钩节余指标在全省范围内流转使用。为鼓励农村建设用地整理，在全省范围内推进增减挂钩节余指标易地交易工作，打赢脱贫攻坚战、实现资源型地区经济转型发展，为辽宁省城乡建设用地增减挂钩工作提供了用力的政策支持，拓展了挂钩空间，开辟了挂钩途径，兑现了经济效益，通过这些途径，给予了土地增减挂钩工作强劲的发展动力，土地增减挂钩项目也在不断的增加，进一步的推动了乡村地区的发展，对于社会的整体性发展具有非常重要的意义。

2 城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦存在的问题

2.1协调工作难度大

城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦是一项非常复杂的工作，这项工作的开展需要历经多个流程，从工作调查开始，到组织实施结束，中间涉及到了方案的编制、方案的审核、设计方案的批准以及项目的招标，一个完整的城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目需要大量的时间才能完成，建设周期比较长，任何一个环节都不能忽视，在这个过程中，村民的意愿对城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦工作产生的影响非常大。实际上，在这项工作中，村民协调工作的难度非常大，许多村民在项目开展初期，对各种条件都表示出可以接受，没有提出过分要求，但是一旦工程开展，就马上变卦，提出各种要求，树木、门楼、古井以及各种地上物都进行漫天要价，各种不合理的要求，会给城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦工作的开展带来严重阻碍，而且这种情况在工作开展过程中屡见不鲜，普遍存在。村民的协调工作如果不能得到有效的解决，城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦工作就难以顺利开展，增减挂钩政策将无法得到有效落实，这种情况对于城乡建设会产生非常不利的影响。

2.2土地新增不足

城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地工作的开展，需要凑成一个完整的项目才能进行，而且项目还需要具有一定的规模，在项目开展初期，为了增加项目规模，拆迁区通常由多个区域组成。项目的开展对施工速度有非常严格的要求，所构建的拆旧区的新增耕地率比较高，如果在理想的状态下，项目可以完成，但是通过实际的计算证明新增加明显不足，为了达到预期的施工进度，只能强行的开展项目，这种情况也会对项目的开展造成严重的影响。另外，拆旧区新增耕地不足的成因还包括设计因素，在城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目的设计阶段，缺乏对全面性的信息收集，设计工作合理性不足，缺乏设计精度，设计方案与项目的实际开展情况存在很大的差异，这种设计工作会对城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目的开展造成严重影响，也是造成新增耕地不足的主要原因之一。这些问题需要引起相关部门的高度重视，如果这些问题不能得到有效解决，势必会阻碍城乡建设事业的发展。

2.3工程建设存在质量问题

工程建设过程中，质量问题的频发，会削弱项目的功能性作用，这种情况在城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目中频发发生，已经成为了一种项目建设通病。在城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目开展过程中，许多的施工企业过度的关注利益，忽视了项目质量，项目施工没有严格的按照设计方案进行，为了提升企业的效益，存在盲目精简工序的行为，私自进行设计变更，目的就是为了简化项目施工，项目的建设效果无法满足实际的要求。另外，在城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目开展中，监理工作是非常必要的，高效监理工作可以有效的减少项目质量问题，提升项目开展进度，但是实际上，在许多的城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目中，监理工作都无法得到有效的落实，无法对现场进行有效的监督管理，对现场施工情况缺乏了解，甚至有一些监理人员十几天才去一次现场。造成这种情况的主要原因主要包括两点，第一，监理人员责任意识缺乏，没有认识到自身的重要性，不愿因进入施工现场对施工企业进行监管，与施工方面存在利益勾结，对项目建设中存在的各种问题视而不见，监理人员这种消极的工作态度在监理队伍中比较普遍。第二，施工方面对监理工作人员存在敌视的心理，他们认为监理人员的现场监管就是没事找事，对监理人员的态度比较差，甚至存在打骂监理人员的情况，一些监理人员因为害怕，不敢对项目施工提出意见，从而增加了许多的质量隐患。受到这些因素的影响，城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目的质量难以得到保证，无法达到验收要求。

3 城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦问题的解决建议

3.1加强政策宣传

通过上文的分析可以得知，在城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目开展过程中，无法有效的协调村民，导致村民不配合，乱提要求，是城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目开展的主要影响因素之一，为了提升协调效果，保证村民对项目建设更加的配合，促进城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目的顺利开展，政府方面需要加强政策宣传，消除项目开展阻碍，充分的发挥出增减挂钩政策的重要作用，推动城乡建设事业的发展。在政策的宣传方面，需要采用层层递进的方式，以县级政府为主体，乡级政府和村委会为基层宣传组织，大力的开展宣传工作，让村民可以真正的了解到城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目建设的重要意义，了解到土地增减挂钩政策与城乡发展之间的关系，提升村民的配合程度，减少城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目开展阻力。同时，对于一些恶意的行为要进行严厉的打击，公安机关需要严惩当地的黑恶势力，对于一些无理要求要坚决的予以抵制，必要的时候可以追究相关人员的法律责任。以宣传与打击结合的方式，提升项目开展的顺畅性。对于一些长期无人居住的房屋，要及时的找到房屋归属人，与他们进行积极的交流和沟通，保证村民可以对项目更加配合。整个项目的开展过程都需要保证公正透明，各种项目细节要及时的进行公示，争取村民配合，保证拆旧区复垦项目的有效落实。

3.2 科学论证，做好实施方案编制

城乡建设用地增减挂钩项目实施方案是实施增减挂钩的法律性文件，实施方案一经批复，城乡建设用地增减挂钩即有法律地位，是“身份性”证明。实施方案编制的质量好坏直接关系着拆旧区复垦能否顺利实施完成。编制实施方案应抓住可行性这一主要目标开展工作，对拟列入实施方案的每一块地进行细细筛选，本着先易后难、先近后远的原则，合理划分片区，在片区的基础上组建实施方案的拆旧区。实施方案的另一个主要目标是合理测算复垦土地新增耕地，抓住土地适应性评价这个环节，进行典型工程、典型片区设计，坚持复垦区建设规模宁大勿小、新增耕地宁少勿多的原则进行编制，在此基础上做好拆旧区复垦的估算工作。作为项目开展的基础，实施方案编制的合理性，与项目开展效果之间存在密切联系，所以，相关部门必须要重视方案的编制，对方案进行反复论证，为项目的开展打下一个良好的基础。

3.3 明确设计，做好设计和预算

拆旧区复垦与其他土地整治项目一样，设计的质量直接关系着项目的成败，关系着项目能否一次性顺利完成，不用进行实施方案的调整，不用进行设计的变更，保证指标的如期归还。第一，抓好田块的设计。田块是耕地的最基本单元，对每一个田块的净面积，田块的走向，田坎的坡度、高度、面积、施工工艺，田埂的宽度、高度，涉水的灌溉方式，水进地位置进行设计。第二，抓好路的设计。生产路与各田块的关系，农具机械的进地位置、宽度，与田间路的连接、与项目区周边道路的连接方式和位置应做到一清二楚。第三，抓好渠道的设计。设计包括灌溉用渠，或者管道供水，排水渠的设计，坚持平衡与路、顺田块布设。在有陡坡等特殊地段要进行细化设计，保证使用性和农作的安全性。第四，抓好生态建设工程。应选用切合实际的工程内容、选用当地适宜的树木树种、草种，采用科学的培植方式和时间进行栽植。在地形复杂的地方要设置护坡、跌水的典型工程内容和工程措施，使项目区与周边的景观、状态相一致，并优化引领周边环境。

3.4加强项目管理，提升项目质量

城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目的施工质量至关重要，在项目开展过程中，需要严格的落实质量管理工作，消除各种不良因素引发的质量问题，打造优质项目。制度的完善与否，直接的决定了项目的施工质量，越复杂的工程项目，对制度就越发依赖，所以，为了构建完善的管理体系，充分的发挥出管理工作的重要作用，消除市政工程项目中的质量隐患，就需要在制度方面入手，不断的完善管理制度，保证质量管理工作的有效落实。现阶段，许多的施工企业在制度方面都存在严重的欠缺，这种情况对管理工作产生了严重干扰，质量管理出现了形式化的情况。企业需要采用责任制的方式对施工过程进行管控，管理人员必须要具备足够的责任意识，认真的落实自己的本职工作，按照制度对现场施工进行管控，如果发现施工问题，要找出相应的责任人进行问责处理，为了突显制度的严肃性，可以对相应的责任人进行罚款，消除人员的侥幸心理。对于表现良好的工作人员，可以适当的上调薪酬，激发工作人员的工作积极性，通过这样的方式，更好的发挥出管理工作的重要作用。另外，监理工作也必须要得到有效的落实，监理单位要加强对监理人员的管理，监理人员需要树立正确的工作观念，提升自身的责任意识，认识到监理工作的重要性，在项目开展环节，对施工方面进行严格的管控，深入现场，及时的发现各种不合理的问题，提升项目质量。施工方面不能对监理人员产生敌视的态度，要积极的配合监理工作，保证监理工作的独立性。

4 结束语

综上所述，土地增减挂钩即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地达到城乡用地布局更合理的目标。在实际的城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目开展过程中还存在许多的问题，对于这些问题，相关部门要加强宣传工作，注重城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目的施工质量，为我国城乡建设事业的发展做出积极的贡献。

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（喀左县自然资源局 辽宁 喀左 122300）