“分税制改革”与土地财政——一个文献综述

文/闫富雄

“分税制改革”与土地财政——一个文献综述

文/闫富雄

1994年的分税制改革，集“财政分权与政治集权”于一身，财政分权形成了财权上收、事权下放、地方财政收支存在巨大缺口的事实；政治集权又促成了各地方官员的“晋升竞标赛”，进而促成了地方政府通过经营土地来弥补财政并实现晋升的执政理念，这进一步扩大了土地财政规模。

分税制改革；财政分权；政治集权；土地财政

一、分税制改革回顾

（一）分税制改革实施过程

改革开放以来，我国经济体制经历了根本性的转变，也正得益于此，以“放权让利”为基本特征的改革开放促成了我国经济的高速发展，其中财政体制改革功不可没。1979年开始的“财政包干”这一举措，极大激发了地方政府改革、创新的积极性，但也造成了国家财政捉襟见肘、中央财政收入薄弱、财政秩序混乱的现象（吴敬链，2005）。为了扭转这一现象，“分税制改革”应运而生，业界称为第三次财政分权改革。

（二）“分税制改革”的特征

建国以来，在1958年的财政体制改革和“财政包干”背景下，地方政府税收丰裕、财源稳定，充分分享到了经济增长的成果，发展经济的信心也得到了前所未有的激励。但分税制改革的实施，降低了地方政府的财源、税源，不仅改变了过去“地方富”的财政状态，而且事权逐级下放，加大了地方政府的支出规模，造成了财政收支的不平衡，地方财政开始入不敷出，政府不得不寻求新的收入来源。与此同时，政治集权制度成为了这一行为的又一激励：中央政府有权通过政绩考核制度决定地方官员的任免和晋升。Li and Zhou（2005）的研究结果证实了这个观点，这也就导致了地方官员执政努力的扭曲，他们将竞相“竞次”，压低工业用地价格，以此作为吸引制造业项目投资的主要筹码，以增加政绩，换取自己政治晋升。由此来看，财政分权和政治集权是影响土地财政的两大主力，本文将这两个视角出发，梳理两者对我国土地财政的作用机制。

二、财政分权对“土地财政”的影响

分税制改革强化了中央对全国税收的控制，削弱了地方政府的自主权，从而给予了地方政府实施土地财政的财政激励，具体来看：

（一）分税制改革削弱了地方政府的财政收支自主权和分配自主权

从财政税收收支自主权来看，分税制改革的实施，使得地方政府开征税种权力、决定税率的权利被限制了，并且预算内收入的运用被中央政府制定了严格的具体规定，同时我国地方政府的财政支出权力也十分有限，面对大型项目的建设，地方政府往往需要承担资金配套义务，因此，就造成了地方政府财权事权不对称带来的财政压力，而地方政府之所以愿意接受这一压力，原因之一就是看到了自己可以掌控的“第二财政” ——土地出让收入（周振华，1999）。

从财政税收分配自主性来看，一方面，分税制改革建立了国税和地税两个系统，改变了以往的税收体系，实行垂直化管理。大大削弱了前一财政时期出现的地方权利，即地方政府运用税收管理经济的能力（周飞舟，2010）。分税制改革后，在支持本地企业发展和吸引外来资本上，地方政府所运用的税收手段得到了限制，所能使用的也就仅限于地方所分成的部分企业所得税（陶然等，2009）。另一方面，1994年我国将税种重新划分为中央独享税、中央-地方共享税和地方独享税三种，根据新税种的特点，中央税收收入得到了提高，因为税源稳定、集中的全归中央，而地方税收收入来源不稳定、税源分散、征收难度大、征收成本高，因此地方财政收入将视征收情况的不同而不同，处于不稳定的状态，因此，地方政府不得不通过土地渠道扩大财政收入规模。

（二）中央财政转移支付未能缓解地方政府财政压力

1994年分税制改革后，地方政府财政支出剧增，财政赤字长期困扰着地方执政者，财政赤字规模逐年增加。为了弥补地方的财政缺口，中央政府煞费苦心，试图通过税收返还和转移支付来缓和这一现状。但是，由于转移支付中一般转移性支付比重低于专项转移支付，加之缺乏监管的转移支付制度，导致地方政府财政收入仍然不稳定，中央转移支付仍然难以平衡地方政府财政缺口（黄佩华，2003）。因此，在转移支付并不能解决地方政府财政压力的情况下，地方政府只能通过预算外收入缓解财政压力。而土地出让收益成为了预算外收入当仁不让的首选，地方政府纷纷通过设立城市土地储备中心，垄断土地出让市场，运用“招拍挂”等手段，高价成交土地，以最大化土地出让收入，来增加地方财政收入（周飞舟，2007）。

结论：分权程度越高，地方财政就越依赖土地财政，其土地出让价格也就越高。

三、政治集权对对“土地财政”的影响

改革开放后，经济建设成为了国家工作中心，地区GDP增长率、城乡居民收入及增长指标作为党管干部的主要考核指标（许凤丽，2011），在这些指标中，GDP因其特殊的指标优势，成为反映干部绩效的最受欢迎的统计量，因此，地方政府就会通过财政、土地等可支配资源来促进GDP增长，以实现政治晋升目标。

由于我国产业结构及经济发展的特点，要推动GDP的快速有效增长，就要想办法发展第二、三产业，尤其更倚重第二产业的拉动。因此，地方政府将调动各种资源、集中力量发展第二、三产业。而近年来，随着城市用地规模的扩大、土地价格的上升，土地财政为地方城市的发展注入了大量的活力，（刘守英等，2005）。地方政府通过土地出让来谋求财政收入、推动城市发展和基础设施完善、改善人居环境，进而再吸引企业投资，做大、做强房地产业，构成了城市经济发展的主要动力。但是，就我国产业特征而言，商服、住宅用地和工业用地性质完全不同，在特定区域，服务业具有其特定的消费体，区域间难以流动，投资者可以随意提高地价、房价，最后都是当地消费者买单。而工业部门选址灵活，容易进行生产区位的调整，这其中更看重生产成本，因此，理性工业投资者必然选择成本最低的区域进行投资（陶然，2009）。地方政府竞相廉价出让土地，用于吸引制造业投资（张莉，2011）。而我国偏向GDP的政绩考核体制更加强化了这一行为，地方政府一方面压低工业用地价格来吸引资本，另一方面抬高第三产业用地价格，获取财政收入（李永乐，2010）。

结论：政治集权下地方政府晋升竞标赛越激烈，二、三产业用地价格剪刀差越大，地方政府则越倚重土地财政。

四、总结及简单评述

综上所述，财政分权与政治集权相结合的“中国特色”的分权体制成为观察改革后中国经济增长的一个重要因素。1994年分税制改革后，由于地方政府争夺制造业投资的税收工具日益缩减，因此地方政府的兴趣从“财政承包”时期的“经营企业”转向“经营土地”， 依靠土地出让实现财政收入和政治晋升目标。

［1］陶然，陆曦，苏福兵，汪晖.地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思［J］.经济研究，2009（07）.

［2］蔡昉.被世界关注的中国农民工——论中国特色的深度城市化［J］.国际经济评论，2010（02）.

［3］沈坤荣，付文林.税收竞争、地区博弈及其增长绩效［J］.经济研究，2006（06）.

［4］薛慧光.中国式分权对地方政府土地出让行为的影响研究［D］.南京农业大学，2012.

［5］张晏，龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长［J］.经济学 （季刊），2005，5（01）.

（作者单位：安徽科技学院财经学院）

上接（第60页）

现金流入：工程款，专项借款，自行筹集。分公司不能统筹其他资金对其投入。

现金流出：工程支出，上交分公司利润资金，归还借款。

（2）分公司

现金流入：项目每笔工程款上交责任书利润。

现金流出：分公司机构费用，上交公司利润。

（3）总部

现金流入：外部融资，分公司上交年度利润资金。

现金流出：总部机构费用，所得税，股东分红，归还借款。

过渡期的处理：明确新老项目，严格划断新老项目资金，通过几年过渡，老项目逐渐完结，所有项目按新的资金管理制度操作。过渡期，分公司按现有模式运行老项目的资金管理，同时按计划逐步归还欠总部借款。

2.深化资金资源市场化配置，提高资金的效率和效益

（1）申请。根据项目承接时的资金策划，由项目部通过分公司向公司申报借款计划。

（2）评估。公司通过对工程项目拆借评级，决定是否借款。根据评级打分，以社会利率为参考，实行差别化利率，利率接近市场。

（3）放款。公司与分公司和项目部签订借款合同，明确借款额度、利率、时间表和拆借品种。

3.探索建立资金管理和利用的新模式，推动调整结构

主要指传统工程项目之外的房地产开发、“施工-地产”、垫资回报等。

4.强化管控与监督，促进分公司职能转变

分公司由过去主导资金的筹集和使用，逐步转变为计划和监督。完善项目资金策划管理，监督检查资金收支情况，监控项目资金流向、流量的合理性与合法性，防范资金风险。

（三）改革进度

1.深圳地区以责任考核项目为主的单位，条件一旦成熟，立即实施。

2.以责任承包项目为主的单位，已按照这种方式运作单位，进一步规范；未按此运作单位立即实施。

3.外区单位

第一方案是随深圳地区一起实施；第二方案是根据深圳地区实施情况，分单位逐步实施。

［1］商艳芳.建筑施工企业资金管理的问题及对策探讨［J］.财经界，2014，02：100-101.

［2］刘兆阳.浅析如何加强建筑施工企业资金管理［J］.金融经济，2013，04：135-137.

（作者单位：中国华西企业有限公司）

本论文为安徽科技学院校级课题：“分权式改革引致的区域竞争对土地城市化的影响研究”（SRC2014361）的阶段性成果。