新一轮国企改革中高管薪酬改革的路径选择——基于政府行为的视角

文/王春娃

一、引言

目前，新一轮国企改革正在如火如荼的进行，高管薪酬制度作为国有企业激励机制的重要组成部分，对于提高国有企业的经营绩效、刺激国民经济的持续健康发展起着至关重要的作用，可以说高管薪酬制度改革也是国企改革的关键所在，然而当下国企高管薪酬问题却层出不穷：巨额在职消费、权钱交易、高管薪酬与企业业绩脱钩、高管薪酬不透明、监管机制欠规范。以上种种，纠其原因就在于国有企业高管薪酬制度不健全，相关的监督与披露机制不完备。当务之急是政府通过调整自身行为、进行宏观调控，推进国企改革，对国企高管薪酬制度进行根本性变革。

二、机理分析

随着市场经济的发展，国企改革进入深化阶段，为协调各利益主体之间的利益关系，提高国企经济效益，需要政府引导国企进行混合所有制改革。然而，由于政府的虚位，使其不能直接干预企业而是借助于政府行为行使国家公共权影响企业运营，政府行为则主要通过法律法规和官员行为影响国企改革。一方面政府可以通过制定法律法规推进国企进行混合所有制改革，为其提供法律依据；另一方面官员行为则通过对既定法律法规的执行力度以及对已知违法行为的惩戒力度对混改施加影响。

混合所有制改革使得国有企业投资人的构成发生变化，从而改变国有企业的资本结构，而资本结构的改变会直接影响国有企业的公司治理。激励和约束机制是公司治理的两大核心手段，而高管薪酬制度及其监督和披露制度是激励和约束机制的重要内容。国企市场化程度的扩大需要更加市场化的选聘人才，因此政府要制定对职业经理人更具吸引力的高管薪酬制度；其次国有企业的进一步分化，要求政府对不同类型国企的高管薪酬进行分类管理。与此同时，政府要建立立体化监督机制，制定系统的披露制度，以加大对国企高管薪酬的约束力度。理论框架如图1所示。露方面没有健全有效的法律法规加以规范，并且政府官员对于相关制度的执行力度太弱，又缺少严格的惩罚措施，使得国企高管有可乘之机，获取超额利润，进行权钱交易。

图1

(一)国企高管薪酬制度单一

在我国，大部分国有企业的高管薪酬由工资、奖金补贴以及福利构成，绝大部分是固定薪酬，浮动薪酬仅仅占了一隅之地。2015年《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》正式实施，方案对72家央企负责人的薪酬制度做出了新的规定，包括薪酬结构调整，薪酬水平限制以及“阳光账本”等具体改革措施。其中薪酬结构包括基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分，提高了浮动薪酬的比率，使高管薪酬与企业业绩相挂钩，薪酬水平能够较好的反映高管的努力程度。并且长期激励收入的比重大大提高，能够有效避免高管的短期行为，有利于国企的持续健康

三、国企高管薪酬的现状与问题

在国企改革的进程中，我国通过不断地总结经验教训，在国企高管薪酬的管理方面已经取得了较大的突破，有效提高了国有企业的经营绩效，刺激了国企经济的发展。然而也存在许多不足之处：薪酬制度单一、信息披露欠规范、监督机制效率低下。其根本原因在于政府立法行为不到位，对高管薪酬制度、监管机制和薪酬披发展。

但是政府尚未针对不同类型国企的高管薪酬制度进行分类设计，也没有出台相关的法律条文对高管薪酬制度的执行加以规范。国企目标并非单一的利润最大化，公益程度不同导致国企目标存在差异，俗话说术业有专攻，为了发挥不同国企的优势，提高国企的效益，政府就要通过政府行为引导国企进行混合所有制改革，不同类型的国企理应实施不同的激励机制；此外，不同国企高管的选拔来源不同，有的高管由政府选拔而来，而有的高管来自市场，显然目前的高管薪酬制度不能满足混改的需要，“一刀切”的高管薪酬制度不能对各类国企高管形成有效激励，易造成工资分配不公，违背风险与收益相配比的原则。而法律规范的缺失减少了对高管的约束，增加了高管违反制度规定的机会。

(二)缺乏规范的信息披露制度

国企高管薪酬如同“雾里看花，水中望月”，为增加国企高管薪酬的透明度，方便社会各层人士行使对国企高管薪酬的监督权，政府规定上市公司必须及时公布董事、高管的薪酬、持股、任职的最新情况。①央企高管薪酬制度改革方案也提出建立“阳光账本”来增加信息透明度。

但是，我国尚未形成系统的高管薪酬披露法规，相关制度规定的披露内容也不够全面，薪酬结构、奖金福利以及隐性福利等方面缺乏详细的公布和披露，同时高管薪酬的制定过程也处于密不透风的状态。薪酬披露制度作为国企高管薪酬约束机制的一个重要环节，其存在的缺陷影响了社会各层监督权的行使，使得政府无法对国企高管薪酬形成有效的规范，为腐败行为的滋生创造了机会。

(三)缺乏有效的监督机制

我国企业的监督机制由内部监督和外部监督组成，内部监督主要依靠股东大会、董事会等治理结构对经营者进行监督；而外部监督则主要依靠市场、社会、政府等监督主体行使监督权，此外媒体也能够起到一定的监督作用。从形式上看我国已经形成了全方位、多层次、立体的监督机制，然而此中问题却颇多。

目前我国并没有通过政府行为对各监督主体的责任进行规范，因此监督机制存在很大漏洞。从内部监督来看，一方面，由于国企剩余控制权与剩余索取权相分离，作为国企所有者代理人的各级政府缺乏足够的利益驱动和法律责任对经营者进行有效监督；另一方面董事会、监事会、经理层的治理结构也没有发挥其应有的作用，董事的薪酬在很大程度上由经营者决定，削弱了董事会对经营者的监督力度。②从外部监督来看，由于我国资本市场还没有进入完全有效阶段，股价无法真实反映企业价值的大小，使得市场的监督作用大打折扣。同时，国企高管薪酬的低透明度削弱了大众舆论对国企高管薪酬的有效监督。由于以上监督机制失效，媒体监督也无的放矢。

四、新一轮国企改革中高管薪酬改革的路径选择

混合所有制改革中，国有企业将在所有权和控制权、资本结构、治理结构以及企业目标追求等方面形成明确的划分，政府当务之急是制定明确的法律法规，指明哪些企业需要国家完全控股，哪些企业需要政府参与调控，而哪些企业则需要政府放手市场。公益类国企是关乎国计民生的企业(基础设施建设、国防设施、公共卫生保健、义务教育)应当由国家控制，政府完全干预；功能性企业(自来水、水利、输电、燃气)应由政府参与调控，同时也要充分发挥市场的积极作用；对于竞争性企业(制造业、服务业、商业)，政府则应当放手市场。③下一步，政府便要针对不同类型的国企对高管薪酬进行分类管理，通过法律条文规范国企高管薪酬，并严格执行既定法律条文，加大惩戒力度，杜绝违法行为。

(一)国企高管薪酬制度路径设计

1.公益性企业的高管薪酬制度设计

高中生，因为文理分科，往往在高二时就会进行分班。在这个时候，我们通常会通过其他班主任了解高一时学生担任班干部的情况，然后初步确定班干部人选。

公益性企业应以政策目标为主，政府应当为其高管制定强制性的高管薪酬制度，加大执法力度，严惩违法行为，同时也要加强行政管理，其高层管理人员应由政府选拔而来。由于行政高管具有双重身份，且侧重于行政职务，政府对其激励机制应当完全干预，将精神激励与物质激励相结合，并且以精神激励为主，精神需求是人类最高层次的追求，行政高管所享有的官员身份、社会地位给其带来的满足感要远高于物质给其带来的满足感，行政高管既然享受了“高官”的身份就必须放弃高额的薪酬水平。

美国、法国、英国、日本的国有企业高管薪酬制度均采用公务员薪酬制度，从薪酬水平来讲，美国高管薪酬水平是普通职工的4-10倍，法国高管薪酬水平是同级公务员水平的2-3倍，日本高管薪酬控制在普通职工的3倍范围内(孟德芳，2011)。黄群慧(2008)的研究中认为公益类国企高管薪酬的整体水平设定为同级公务员水平的2-3倍比较合适。综上所述，将公益性企业高管的薪酬水平设为同期同级公务员薪酬水平的两倍。公益性国企的薪酬结构由基薪、绩效奖金、养老计划金组成。(1)基薪应该与同期同级公务员的基薪保持一致。(2)绩效奖金与高管的政策目标完成情况、年度绩效考核情况以及任期经营业绩考核情况相挂钩，一部分绩效奖金按年发放，另一部分则延期发放，以增强对高管的激励效果，促使高管着眼于企业的可持续发展；如果高管经营期间绩效考核情况较差则不予发放。(3)黄群慧(2008)的研究中，将养老计划金定位同级公务员的10倍，本文将一部分养老计划金纳入绩效考核结果，设定一项“或有养老计划金”，如果高管能够达到设定的非市场条件如盈利计划或者特定政策目标，则高管可以拿到该部分养老计划金，否则高管将与之失之交臂。

2.竞争性企业的高管薪酬制度设计

对竞争性企业而言，政府应当充当“守夜人”的角色，作用仅限于为其制定游戏规则，并以法律手段严惩恶性竞争等违法行为。企业拥有完整的自主经营权，高管由市场竞聘而来，政府应该退居二线，充分发挥市场的资源配置作用，对竞争性国企的激励应以物质激励为重点。由于人具有惰性，有好逸恶劳，不努力工作的倾向，仅仅给予激励不足以促使其努力工作，还必须对其进行约束。竞争性企业的高管薪酬制度应采用将激励与约束相结合的市场模式。

在市场模式下，薪酬结构应包含四部分：基薪、绩效奖金、福利计划、长期激励计划。(1)基薪和绩效奖金用来肯定高管本期或上期的工作成果,属于短期激励，参考美国高管薪酬制度，基本工资占总体薪酬水平的13%左右。(2)福利计划主要包括医疗计划，养老金计划，退休金等。竞争性企业高管的总体薪酬水平将高于公益性企业。(3)将长期激励设定为总体薪酬水平的30%(朱秋平，2013)，激励方式主要采用经营者持股(宋晶、孟德芳，2012)，并且在经营者持股中加入风险薪酬，规定以固定的低价将公司股票出售给高管，购买股票的金额从企业高管基本工资中扣除，而这部分流通股所获得的收益需在达到既定年限和完成既定业绩目标后方可取得。在经营者持股中增加风险因素，危及其基本工资，而基本工资是生存的根基，高管势必会努力工作以防止其流失。

3.功能性企业的高管薪酬制度设计

功能性企业，掺杂着公益性，享受着优越的垄断资源，却也有竞争因素的存在，企业内部既有代表政府的行政高管又有市场竞聘而来的职业经理人。因此政府既要制定相应的法律法规对高管薪酬制度加以规范，又需要充分发挥市场的作用，对于行政高管薪酬，政府行为应当完全干预，行政高管的薪酬结构由基薪、绩效奖金、养老计划金、中长期激励组成。其基薪应低于公益性企业高管的基薪而绩效奖金、养老计划金应与公益性国企一致。但由于功能性企业具有一定的竞争性，因此理应具有市场企业的一部分特征。所以在公益性企业的基础上增加一部分中长期激励，但总体薪酬水平应与公益性企业相同。“体制外”高管薪酬就要放手市场，采用与竞争性企业相同的市场模式。所以国家参协企业高管薪酬制度应该实行“双轨制”。

(二)国企高管薪酬监督机制设计

1.公益性国企高管薪酬监督机制设计

2.竞争性国企高管薪酬监督机制设计

对于竞争性企业，政府应该充当“守夜人”的角色，充分发挥市场的积极性，政府干预程度应降到最低。因此竞争企业主要依靠公司内部、以及市场和大众舆论监督。具体而言，竞争性企业要改善公司治理结构，增强董事会的独立性，增加独立董事的比重(葛兆强，2010)。要重视内部审计部门，增强其独立性，并赋予其一定的权利和义务对高管薪酬进行监督，同时也要充分利用外部审计机构进行监督，此外规定对违法行为举报者给予一定的物质奖励以增强社会舆论监督。而政府则应当制定好监督法律框架，对违法行为严惩不怠。

3.功能性国企高管薪酬监督机制设计

相对于竞争性企业而言，功能性企业股权相对分散，投资主体多元化，企业内部既具有行政任命的“体制内”高管，又具有从市场竞聘而来的职业经理人，因此需要建立国资委，稽查机构，公司内部董事会、监事会、股东和经理相互制衡，内外部审计相互配合的立体的监管机制。加强社会舆论的监督，而社会舆论监督的重要前提是实现高管薪酬信息透明。

(三)国企高管薪酬披露制度设计

1.上市国企高管薪酬披露制度设计

上市公司高管薪酬信息应当强制性披露，政府应当完善披露法规，制定薪酬信息披露制度，明确披露条目。形式上应充分利用图表方式披露高管薪酬信息(刘丹丹，2011)；内容上既要披露高管薪酬制定的依据、标准，对各高管的绩效考核情况，政策目标完成情况，又要披露高管薪酬结构，水平等详细信息，增加薪酬信息的可理解性，使得社会各阶层能够有效理解，参与监督；途径上应建起薪酬信息披露平台：一个公开、透明、安全的公共网站，规定所有上市国企将其高管薪酬信息在此网站发布。政府则作为善后主体，对所披露的薪酬暴露出的违法行为给予严厉惩罚，以儆效尤。

2.非上市国企高管薪酬披露制度设计

对于非上市公司而言，政府应将“强制性披露”与“自愿性披露”相结合，形式上，应充分利用图表方式披露相关信息；内容上，薪酬结构、薪酬水平、绩效考核情况属于强制性披露内容，其他薪酬信息则由各单位自愿性披露；方式上，规定非上市公司在各自的官方网站进行高管薪酬信息披露，接受社会各阶层的监督。

五、结论

为提高国企的经营绩效，发挥国企的带头作用，配合国企的混合所有制改革，政府就要通过政府行为对国企高管薪酬进行分类管理，一方面需要制定与各类国企相适应的激励机制，制定好薪酬制度，并将其上升到法律层面，加强制度的执行力度，制定明确的惩罚条款，坚决维护法律的实施。另一方面就要完善高管薪酬的披露制度和监督机制，它们是约束机制的两个重要环节，只有通过法律条文明确各方责任，严惩违法行为，才能对国企高管形成有效约束。而只有通过政府行为的实施，明确政府与市场的关系，才能在新常态下促进我国特色社会主义市场经济的持续健康发展。

注释：

①郑学婷.国有企业高管薪酬管理制度研究[D].中南民族大学，2013(01)：36.

②李玲.国有企业内部控制现状及对策研究[J].财经纵横，2014(06)：201.

③杨红英，童露.论混合所有制改革下国有企业公司治理[J].宏观经济研究，2015(01)：47.

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