国内外监管理论的研究进展

【摘要】文章改变了传统的研究路径，按照大学科领域视角对监管理论的研究成果进行整理和归纳，将研究视角分为经济学领域视角与政治与行政学领域视角。经济学领域视角下的监管理论，划分为公共利益监管理论、利益集团监管理论、激励性监管理论。政治与行政学领域视角下的监管理论，划分为监管政治理论、制度主义监管理论、回应性监管理论。最后也对当前国内监管理论研究的重点方向做出了分析和探讨。

【关键词】监管理论;经济学领域视角;政治与行政学领域视角;研究进展

一、监管理论的历史背景

从20世纪六七十年代后，西方学术界对当代监管领域问题的研究迅速兴起，原因有二：首先，20世纪六七十年代，一些西方国家在新自由主义的影响下，相继掀起了放松监管的改革风气。其次，自20世纪六十年代以来，由于政府对社会领域的监管漠不关心，以及缺乏监督能力，一些西方国家在社会运动的影响下加强了对社会领域的监管。20世纪八十年代以后，学术界对监管理论的研究从经济学单学科角度逐渐扩展至法学、行政学、政治学等多学科角度。其中可以将监管理论大致可以分为两大类研究视角：一种可以分为经济学研究视角，主要有公共利益监管理论、利益集团监管理论、激励性监管理论这三种理论;另一种可以划分为政治与行政学监管研究视角，主要有监管政治理论、制度主义监管理论、回应性监管理论这三种监管理论。20世纪九十年代以来，学界出现了“后设监管”概念，相对于传统监管理论，后设监管更强调多元监管主体的共同参与。

二、国外监管理论的演进

（一）经济学视角下的监管理论

1.公共利益监管理论

公共利益监管理论是监管理论中最早的经典理论。它是在资本主义市场失灵、凯恩斯主义和福利经济学的基础上发展起来的。这种理论在当时的时代背景下获得了许多学者的肯定，但是在该理论的起始阶段，大家并没有对其名称进行统一的命名。直到上世纪七十年代，美国芝加哥学派的Domas[1]才将公共利益监管理论作为当时背景下该理论的统一名称，以便在构建新理论时找到一个基准。具体而言，该理论认为，政府监管的首要出发点是纠正和规避市场中失灵现象，避免市场机制出现偏离公共利益的行为和可能性。也就是说，出于公共利益的需要，政府应该站出来解决和规避市场失灵状况中出现的资源分配不公及效率低下的情况。该理论忽视了利益集团和政治家对决策的影响，忽视了“多元化社会中的利益多样性”[2]。这些缺陷进一步催生了以经济学家斯蒂格勒为代表的“利益集团监管理论”。

2.利益集团监管理论

20世纪七十年代形成的利益集团监管理论与之前的公共利益理论有很大的差别。它强调政府所作出管制行为或者监督管理行为是为了迎合行业组织或者产业组织对市场主体进行监管的需求而衍生出来的。政府监管的本质是，一些行业利益集团通过相关的游说将监管机构和立法者控制或者影响起来。因此，政府监管立法总是有利于那些影响力更大、运作良好的利益集团，因为他们能够更有效地提供政治支持。利益集团监管理论较好地解释了不同社会经济制度下的监管失灵现象，但也存在一些缺陷。首先，在面对利益集团时，政府作为一种行为主体存在一定的自主权和主动性，而该理论全完全忽略了;第二，政府并不是追求的单一层面利益，而是多层次的，将政府追求的利益等同于经济利益并不具有说服力，存在以偏概全之嫌;第三，理论的解释逻辑与实际发展存在明显差异。20世纪七十年代前后，一些西方国家兴起了放松监管化改革风潮，表明监管主体和监管对象都希望降低监管力度，这与理论上利益集团积极希望通过监管来满足自身利益的观点存在明显的逻辑矛盾和冲突。

3.激励性监管理论

西方国家在新自由主义思潮影响下开展了放松监管和再监管运动，极大促进了人们对于如何提高政府监管效率领域的研究，为了更好的衡量监管政策优劣和提高监管结果的绩效，学者们指出要用新的理论来激励监管主体或相关监管机构从而提高整个监管过程的效率，降低相关部门的监管成本，进而增加监管收益与监管成本之间的差距，这些研究成果在20世纪70年代逐渐演化为一种具有代表性的监管理论即激励性监管理论。这一理论首先吸取了博弈论的思想，认为监管主体和被监管对象之间存在着信息不对称的现象。因此，当监管过程中的其中一方利用这种信息不對称以获取私利时，监管的结果就可能会给社会带来严重的效益成本。

通过分析以上理论，可以看出，公共利益监管理论指出政府的监管目标是促进社会福利最大化和社会公平正义等，分析了政府监管的动机;基于政府监管失灵的理论分析下的利益集团监管理论，修正了以政府的表现过于乐观的公共利益监管理论;而激励性监管理论在西方各国监管改革背景下应用而生。三种理论在各自的时代背景之下，有一定可取之处，但同时它们也有共同的不足之处：首先就是将监管主体狭义的限定为政府公共机构，被监管对象被限定为企业或者私人机构，忽视了监管主体的多元性，对非政府组织的监管研究没有过多关注;其次是经济学监管研究视角对于监管政策执行中会产生影响作用的制度、组织、文化等方面没有给予足够的重视。这些局限和不足为运用政治与行者学监管视角的知识来研究监管问题提供了契机。

（二）政治与行政学视角下的监管理论

1.监管政治理论

监管政治理论也有学者将其称为政治俘虏理论，监管政治理论认为监管机构和官员具有主动性和独立性，将监管作为一种工具，从而为自身谋求福利，而监管对象则是监管主体获取利益的主要来源。监管政治理论与之前的三种监管理论相比，它强调监管互动主体的多元化，认为监管是公共利益、利益集团、政府本身利益之间多方博弈之间的一种平衡性结果。虽然监管政治理论有效地补充了经济学视角下监管理论所没有考虑到的监管互动主体多元化的因素，但是监管政治理论似乎并没有清晰地阐述出，如何明确地界定和分析监管政治过程中公共利益、利益集团、政府本身利益之间多方博弈的平衡性结果。

2.制度主义监管理论

20世纪八十年代以来，制度主义逐渐兴起。在监管的分析层面上制度主义主要从监管的决策过程、监管的变化形式以及监管的组织模式等角度来探讨。它强调政府的规制不仅是为了服务于公共利益，同样也不仅仅是政府与利益集团之间的博弈的产物，它是特定制度下的特定产物。美国学者Eisner[3]从制度主义的角度分析了监管政策与监管制度之间的互动关系，认为制度对政策确立起着重要作用，而确立的政策也会反作用于制度。美国学者Larry Reynolds[4]认为制度监管主要分为两种形式，一种是社会既定制度方面的监管，另一种是社会和利益相关体有意识地主动创建新的监管规则，以使监管对象遵循创建的规则。该理论在当时来说具有一定是启发作用，将人们的研究视角和思维包拓宽到对各种行为主体背后的结构性因素层面，如外部宏观制度环境，这丰富和拓展了监管理论的研究范畴。然而，该理论并没有对单个组织或微观制度机制纳入分析范围之内，使得它在解释监管创新方面缺乏令人信服的论证。

3.回应性监管理论

为了解决强化政府监管与放松监管之间的争论，Ayres和Braithwaite（1992）[5]提出了回应性监管理论，两人分别从经济博弈论角度和社会学的视角分析出大致相认同的推断，认为仅仅使用政府监管或者单一使用市场调节并不能达到最佳的社会运行效果，而通过两者监管手段的混合使用才能达到预期的最佳效果。该理论认为，监管者必须根据监管者激励的具体情况选择策略和手段。具体而言，这种混合监管模式的核心是“金字塔”模式，强调应从金字塔底部的非惩罚性措施开始，如企业或行业自律。在前一种策略失效后，再逐步提高监管力度。回应式监管理论的核心是基于监管主体、策略、手段的多样化和统一性，旨在构建政府与非政府主体之间的合作监管模式。

三、国内监管理论的研究重点

学者刘鹏[6-7]、杨炳霖[8]、徐鸣[9]三位学者详细梳理了西方监管理论体系，对国内学习监管理论起到了一定的引领作用。张秉福[10]、杨宏山[11]和曹永栋等[12]对发达国家监管改革以及监管理论进行分析，对国内监管改革具有一定借鉴意义。虽然目前国内对于政府监管的研究体量颇丰，但目前研究视角或领域还主要集中于环境监管[13-14]、金融监管[15-16]、食品安全监管[17-18]以及其他干预行为等领域的探讨，研究方法主要采用案例研究、定性规范研究和大样本实证研究，以总结国外先进监管经验、理念以解决国内现实问题为主。现阶段研究拓展了我们的思维，启发着我们对其他问题的探讨：国家在监管过程中扮演什么角色？为什么同一个政府在不同领域的监管政策存在巨大差异？这些问题对研究监管的本质具有重要意义。

参考文献：

[1]Hantke-Domas M . The Public Interest Theory of Regulation： Non-Existence or Misinterpretation[J]. European Journal of Law & Economics，2003，15（2）：165-194.

[2]Stephen J. Ceccoli. Pill Politics： Drugs and tht FDA[M].Boulder： Lynne Rienner Publishers，Inc，2004：340.

[3]Harris R A ， Eisner M A . Regulatory Politics in Transition.[J]. American Political Science Review，1994，88（2）：468.

[4]Larry Reynolds.Foundations of an Institutional Theory of Regulation[J].Journal of Economic Issues，1981，15（3）：641-656.

[5]Ayers.I.and.J.Braithwatie.Responsive Regulation：Transcending the Deregulation Debate[M].Oxford： Oxford University Press，1992：4-39.

[6]刘鹏，钟光耀.比较公共行政视野下的市场监管模式比较及启示：基于美德日三国的观察[J].中国行政管理，2019（05）：29-38;.

[7]刘鹏.西方监管理论：文献综述和理论清理[J].中国行政管理，2009（09）：11-15.

[8]杨炳霖.回应性监管理论述評：精髓与问题[J].中国行政管理，2017（04）：131-136.

[9]徐鸣.跨学科视角下西方监管理论的演变研究[J].中共南京市委党校学报，2019（05）：78-86+99.

[10]张秉福.发达国家政府规制创新特点及其对我国的启示[J].经济体制改革，2012（3）：149-153.

[11]杨宏山.政府规制的理论发展述评[J].学术界，2009（4）：248-253.

[12]曹永栋，陆跃祥.西方激励性规制理论研究综述[J].中国流通经济，2010（1）：33-36.

[13]李思慧，徐保昌.环境规制与技术创新——来自中国地级市层面的经验证据[J].现代经济探讨，2020（11）：31-40.

[14]许瑞恒，林欣月.多元补偿主体、环境规制与海洋经济可持续发展[J].经济问题，2020（11）：58-67.

[15]吴曼华，田秀娟.中国地方金融监管的现实困境、深层原因与政策建议[J].现代经济探讨，2020（10）：120-125.

[16]沈伟，张焱.普惠金融视阈下的金融科技监管悖论及其克服进路[J].比较法研究，2020（05）：188-200.

[17]黄新华，赵荷花.食品安全监管政策变迁的非线性解释——基于间断均衡理论的检验与修正[J].行政论坛，2020，27（05）：59-68.

[18]向智才，金晋，张朝阳.我国药品专利强制许可制度的法律规制研究[J].科技管理研究，2020，40（19）：147-152.

作者简介：李建国，男，中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：公共行政理论与实践。