国土空间规划背景下村庄规划的思考与实践

文智斌

近年来国家出台了一系列政策文件促进村庄的建设和发展。2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，要求牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的需要，坚持“多予、少取、放活”的方针，促进农村经济社会全面发展，建设社会主义新农村。之后在2006年下发了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁”的要求推进建设美丽村庄。2018年在《中共中央国务院关于实施村庄振兴战略的意见》中正式提出“村庄振兴战略”。要求产业兴旺是重点，生态宜居是关键，乡风文明是保障，治理有效是基础，生活富裕是根本。这就对新农村新规划提出了指导要求。

在此背景下，自然资源部办公厅发布了《关于加强村庄规划促进村庄振兴的通知》（自然资办发[2019]35号），山西省人民政府办公厅也出台了《关于加快推进村庄规划编制工作的通知》（晋政办发电[2021]28号）等相关文件，致力于加快推进实用性村庄规划的编制和实施。

一、村庄规划基本原则

（一）坚持统筹协调。村庄规划要立足自然资源禀赋、环境承载能力、产业发展现状、村庄建设实际等，根据地方经济、社会、人文、地质、交通、水利等基础资料，深入研究村庄人口变化、区位条件、发展潜力，科学确定村庄发展方向。加强城乡融合，推动要素在城乡间双向流动，实现村庄功能完善和高质量发展。

（二）坚持梯次推进村庄规划编制。根据当地实际情况确定村庄规划编制时序和布局分类，按照村庄建设需要，逐村分析，梯次推进村庄规划编制，研究提出近期急需推进的生态修复整治、农田整理、补充耕地、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治、历史文化保护等项目，明确资金规模及筹措方式、建设主体和方式等。

（三）坚持因地制宜。按照上位规划确定的农村居民点布局和建设用地管控要求，统筹农村住房布局，合理确定宅基地规模，划定宅基地建设范围，严格落实“一户一宅”，充分考虑当地建筑文化特色和居民生活习惯，因地制宜提出住宅的规划设计要求。

（四）坚持底线管控。落实县乡国土空间规划要求，研究制定村庄发展目标，明确各项约束性指标;落实规划确定的生态保护红线、永久基本农田，因地制宜划定历史文化保护线、地质灾害和洪涝灾害风险控制线等管控边界，遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，守住粮食安全底线。

（五）坚持尊重民意。规划编制和实施要充分听取村民意见，反映村民诉求，符合生产、生活习惯和乡风民俗，稳慎开展村庄搬迁撤并工作，避免盲目推进。

二、村庄规划分类及编制程序

根据《村庄振兴战略规划》，村庄可分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类。

（一）集聚提升类村庄

主要是现有规模较大的中心村和其他仍将存续的一般村庄，占村庄类型的大多数，是村庄振兴的重点。这类村庄要科学确定村庄发展方向，在原有规模基础上有序推进改造提升，激活产业、优化环境、提振人气、增添活力，保护保留乡村风貌，建设宜居宜业的美丽村庄。

（二）城郊融合类村庄

城市近郊区以及县城城关镇所在地的村庄，具备成为城市后花园的优势，也具有向城市转型的条件。这类村庄综合考虑工业化、城镇化和村庄自身发展需要，加快城乡产业融合发展，在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平，为城乡融合发展提供实践经验。

（三）特色保护类村庄

历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等自然历史文化特色资源丰富的村庄，是彰显和传承中华优秀传统文化的重要载体。这类村庄在规划时要全面保护文物古迹、历史建筑、传统民居等。尊重原住居民生活形态和传统习惯，加快改善村庄基础设施和公共环境，合理利用村庄特色资源，发展乡村旅游和特色产业，形成特色资源保护与村庄发展的良性互促机制。

（四）搬迁撤并类村庄

主要指位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄;或因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄。农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿并经村民会议同意，不得强制农民搬迁和集中上楼。

村庄规划有严格的编制审批程序。具体来说由乡镇政府组织編制，经过专家评审修改后于村内公示30日，积极征求村民的意见，完善规划内容。之后报上一级政府审批，审批通过后在30个工作日内逐级汇交至省级自然资源主管部门，叠加到国土空间规划“一张图”上。确需修改规划的，严格按程序报原规划审批机关批准。

三、村庄规划的内容及问题

（一）现状调研和分析

开展村庄规划需要大量详尽的调查。具体包括以下调查内容：村庄背景情况;社会经济发展情况;当地人口劳动力;用地及房屋情况;道路市政情况;村庄公共配套设施;现状照片以及其他相关规划等。

（二）村庄规划的具体内容

《城乡规划法》第十八条规定，乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围;住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求;以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排等。具体来说有以下内容：

1、人口规模以及建设用地规模预测。包括适合地方特点的宜农产业发展规划，劳动力安置计划等。

2、用地布局规划。包括村民住宅用地，村庄公共服务用地，村庄产业用地，村庄基础设施等用地的具体布局。

3、绿化景观规划、道路交通规划、市政规划、公共服务设施规划、防灾及安全规划等。如农村住宅设计;公共活动中心;适合农村的市政设施的设计，例如简易污水处理设施、雨水收集利用设施、污水渗坑过滤层、沼气利用技术、秸秆综合利用方法等。

（三）村庄规划中应注意的问题

1、严格落实生态保护红线，分类处理范围内冲突图斑

生态保护红线内的原有居住用地和其他建设用地，不得随意扩建和改建。鼓励根据生态保护需要和规划，结合土地综合整治、工矿废弃地复垦利用、矿山环境恢复治理等各类工程实施，因地制宜促进生态空间内建设用地逐步有序退出。

2、永久基本农田优化

基于三调永久基本农田数据库为基础，不能触碰基本农田红线。规划方案尽可能少占用稳定耕地，做到占一补一。通过建设用地复垦、其他农用地调整为耕地来进行补偿。

四、村庄规划的保障措施

（一）强化部门联动。有关部门按照职责分工、密切配合、形成工作合力。乡镇人民政府是组织编制和实施村庄规划的责任主体，要按规定成立村庄规划编制领导组;县自然资源局做好规划编制指导和统筹;县村庄振兴局和农业农村局加大统筹协调力度，切实做到村庄振兴规划与村庄规划有效衔接;发展改革部门要积极支持农村基础设施项目建设，改善农村基础设施短板;住建部门提升农房设计、建设水平，加强质量安全监管，配套完善相关基础设施;县财政局做好经费保障，将规划编制经费列入当年财政预算。

（二）强化编制队伍。村庄规划要确定有实力的设计单位进行编制，具体编

制单位按照乡镇级国土空间规划工作方案，由县自然资源局通过统一招标方式确定。

强化村党组织、村民委员会主导作用。乡镇政府应引导村党组织和村

民委员会认真研究审议村庄规划，并动员、组织村民以主人翁的态度，在调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节积极参与村庄规划编制，协商确定规划内容。村民委员会要将规划主要内容纳入村规民约。