公民权利限制的温度与力度

陈敏 黄振胜

在新冠肺炎疫情防控期间，公众场所戴口罩、小区封闭式管理、运用健康码、停工停业停课等规定，都可纳入新冠肺炎疫情应急处置的“工具箱”。由于疫情防控需要，以政府和医疗机构为主体行使的强制管理权，对公民有关自由权和个人信息权等进行了限制。那么，行使这些管理权的法律依据何在？在保障公共利益和强有力的行政效率而行使公权力时，如何保障个人正当私权利得到保护？这些问题，也需要立法来解决。

“师出无名”的限行权

“你凭什么，你有什么权力？”在抗击新冠肺炎疫情的初期，这句话是九龙坡区人大代表、渝州路街道渝州一社区党委书记张登红听到最多的话。特别是一起隔离市民“出逃”事件，让他至今记忆犹新。

在疫情期间，渝州一社区有市民被查出与疑似病例有接触史，社区根据排查结果前往该市民家进行一系列检查。

“也许是害怕，他一直质疑社区到底有什么权力来处置，要我们拿出法律依据，之后躲藏到了其他地方。”张登红说。

社区的工作量大、人手少，群众配合意识还不够强，而且社区工作人员还经常受到“师出无名”的质疑。张登红说，城市社区人口密集、人员流动大。同时，个别群众缺乏配合意识，有的不戴口罩，还谩骂社区工作人员，有的故意隐瞒行动轨迹，造成了大量人力物力的无谓消耗。

“如何解决这些问题，希望能在立法时有所体现。”张登红说。

重庆大学法学院卫生健康法研究中心主任杜辉说，突发公共卫生事件应急指挥部应当根据突发公共卫生事件的响应级别，采取相应的应急措施。在地方立法时，要赋予应急指挥机构法定权限。

疫情袭来，各地纷纷成立应急指挥部。根据突发事件应对法，县级以上政府可以设立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级政府各有关部门和下级政府开展突发事件应对工作。

对于应急指挥部的权限，非典后由国务院颁布的突发公共卫生事件应急条例明确了应急指挥部对人员、储备物资、交通工具以及相关设施设备的紧急调度权，对人员疏散或隔离和对传染病疫区封锁的权力等。

目前，一些地方在立法时对此已有所体现，如深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例中已明确，市、区两级应急指挥机构可代表本级政府发布、实施突发公共卫生事件应急相关决定、命令、公告、通告。

有力度还要有温度

“在疫情防控工作中，公权与私权的平衡以及应急权力运行过程中私权的普遍化保护、分级式控制，是统筹疫情防控、权利保护和经济社会发展的关键问题。”杜辉说，突发事件应对法第11条规定：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性質、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

个体虽然平等地享有基本权利，但其权利却会因国家利益、公共利益和他人权利的保护需要而受到限制，在特定情形例如突发公共卫生事件发生时甚至受到削减和限缩。

杜辉说，突发事件应对法的这条规定所确立的最小损害原则，实质上应当是应对突发公共事件社会总成本的最小化，而不能狭义地限定为对私人权利限制或剥夺的最小化。这里面既包括紧急行政权的边界和私权保护的关系，也包括被限制的公民权利与被保护的公民私权之间的关系。杜辉认为，只有从这一原则出发，才能妥当地设计突发公共卫生事件应急制度体系。

杜辉认为，为了降低突发公共卫生事件应急处理的社会总成本，对部分私权的限制应当分级分类处置。比如新冠肺炎疫情防控，应根据疫情的时空分布、防控进程和有效阻断程度，分类施策，灵活适用自主性措施、指导性措施、强制性措施等不同限制等级的政策，既体现疫情防控的力度，也体现防控机制的温度，从而提升防控效能。

因此，杜辉建议，在地方立法时，需要统筹考量突发公共卫生事件在时间链条与空间分布的一体化，推进实体规范与程序规范的一体化，切实落实依法行政与权利保障的一体化，保障公共决策和组织行为的一体化。

个人信息保护的进与退

如果发生了突发公共卫生事件，应急处置需要采集并通报相关病例、病情、人员活动轨迹等信息的，如何保护个人隐私处理，做到信息安全？

传染病防治法规定，负有传染病疫情报告职责的人民政府有关部门、疫病预防控制机构、医疗机构、采供血机构以及工作人员，不得隐瞒、谎报、缓报传染病病情。而今年10月首次提请十三届全国人大常委会审议的个人信息保护法草案则提出，应对突发公共卫生事件，或者紧急情况下保护自然人的生命健康，也必须严格遵守规定，履行个人信息保护义务。

对此，杜辉认为，在不同类型主体参与到信息搜集和传输链条中后，公共利益、商业利益与个人信息保护多重法益的平衡，就成为立法必须破解的重大难题。要破解这一难题，需要树立将个人信息保护嵌入公共卫生治理法律规范体系的立法目标。同时，要以制定个人信息保护法为契机，为个人信息收集、使用提供合法依据，为个人信息保护设置清晰的规范。此外，要明确疫情防控中个人信息收集的原则、主体、对象、目的、范围和限制条件，建立系统完善的个人信息保护规则和内外部监督体系。