重庆市人大首次对规范性文件开展专项审查 让法律体系更和谐

宋婷婷

对规范性文件开展专项审查是备案审查制度的重要方式，是推动解决规范性文件上下不一致、配套不及时、规定不到位等问题的重要手段和有效途径，也是确保法律法规有效实施，切实维护人民群众根本利益，促进经济社会持续健康发展的基础性工作。今年，重庆市人大常委会首次开展这项工作，对全市交通和卫生健康领域地方性法规配套规范性文件进行专项审查，并取得明显成效。

聚焦交通和卫生健康领域

日前，在重庆市五届人大常委会第四十次主任会议上，该市人大常委会备案审查工委汇报了全市交通和卫生健康领域地方性法规配套规范性文件专项审查情况。

今年2月，根据重庆市人大常委会工作部署要求，该市人大常委会备案审查工委启动了对全市交通和卫生健康领域地方性法规配套规范性文件的专项审查工作。重庆市人大常委会备案审查工委相关负责人表示，开展专项审查的目的：一是督促市政府及相关部门在地方性法规颁布实施后，及时制定配套规定，确保法规有效贯彻实施;二是对已制定的配套规范性文件的合法性、适当性进行检视;三是综合评价配套规范性文件对推动法规有效实施的作用发挥情况;四是探索建立对法规配套规范性文件专项审查的工作机制，推动法规配套规范性文件专项审查工作制度化、常态化。

为什么专项审查“剑指”这两个领域？该负责人称，交通和卫生健康是社会舆论普遍关注的重点领域，涉及人数多，群众期盼高。为助力疫情防控工作，重庆市人大常委会还将涉及野生动物保护、疫情防控的配套规定一并纳入审查范围。

随后，备案审查工委依法履行职权，扎实开展清理，认真审查研究。备案审查工委对交通和卫生健康领域地方性法规配套规定进行梳理汇总，共清理出28件地方性法规的74个条文需要制定相关配套规定，包括：交通类地方性法规11件28个条文，卫生健康类（含涉及疫情防控、野生动物保护方面）地方性法规17件46个条文。市政府及办公厅、有关政府部门和区县（自治县）政府按照要求，梳理出配套规定共584件，其中，重庆市政府及办公厅制定32件，重庆市政府有关部门制定93件，区县（自治县）政府制定459件。

备案审查工委对重庆市政府及办公厅制定的32件配套规定进行形式审查，将列入审查范围的18件规范性文件分送市人大有关专门委员会开展同步审查。5月，备案审查工委在汇总有关专门委员会审查意见的基础上，两次召开文件审查会进行审查研究，并与市政府相关部门就初步审查意见进行沟通，就存在的问题基本达成共识。

根据审查职责分工，重庆市政府办公厅也组织市司法局等部门，对市政府部门和区县（自治县）政府制定的552件配套规定进行形式审查，对列入审查范围的90件规范性文件开展专项审查。审查工作完成后，重庆市政府办公厅形成了《关于交通和卫生健康领域地方性法规配套规范性文件专项审查情况的报告》，送交重庆市人大常委会办公厅。

审查发现11件文件需整改

“从审查情况看，市、区县（自治县）政府和市政府有关部门按照地方性法规的要求，及时出台相关配套规定，为保障我市交通和卫生健康领域地方性法规的有效实施，完善疫情防控制度体系，促进经济社会持续健康发展，提供了有力的制度保障。”重庆市人大常委会备案审查工委相关负责人说。

但是，审查也发现，重庆市政府及办公厅配套规范性文件还存在部分配套规定未按照法规要求制定;1件配套规范性文件内容存在合法性问题，5件规范性文件存在适当性问题，部分配套规范性文件存在管理不到位的问题。如：《重庆市人民政府关于印发重庆市政府购买主城区公共交通汽车客运服务财政资金管理办法（试行）的通知》规定，70岁以上老年人可享受免费乘车政策。实际上，2011年修订的《重庆市残疾人保障条例》和2017年修订的《重庆市老年人权益保障条例》已经将免费乘车范围扩大到了六十五岁以上老年人。该规范性文件未根据上位法及时修改。

现行《重庆市出租汽车客运管理办法》中关于个别违法行为的处罚种类和幅度超越了法规的规定。如：关于违反规定在车身内外设置、张贴广告和宣传品的，处5000元以上10000元以下罚款的规定，超越了《重庆市道路交通运输管理条例》对同类违法情形处1000元以上3000元以下的处罚幅度，同时对情节严重情形的处罚也超越了上位法规定的处罚种类。

为了落实“有错必纠”，备案审查工委深入分析审查发现的各类问题，梳理出确需整改的11件文件，建议按照分类处置原则形成整改清单，并以重庆市人大常委会办公厅的名义致函重庆市政府办公厅及时处置。

“我们提出，一是对未按照法规要求制定，实践中确有必要制定的3件配套规定，及时启动制定程序;二是对未按照法规要求制定配套规定，经重新评估没有必要制定的，按照《重庆市地方立法条例》规定履行向市人大常委会的报告义务;三是对存在问题的8件规范性文件适时修改或废止。同时，为提升规范性文件管理效能，还应当督促文件制定机关加强规范性文件动态管理和实施后评估，充分发挥规范性文件在促进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。”备案审查工委相关负责人表示。

推动专项审查制度化常态化

为加强重庆市人大常委会立法、监督工作，备案审查工委还建议深入清理法规配套规定，建立法规配套规定立项论证机制，建立法规配套规定审查联动机制，建立法规配套规定跟踪督办机制。

“此次专项审查涉及的交通和卫生健康领域地方性法规中，有10.8%的条文未按照法规要求制定配套规定。”备案审查工委相关负责人认为，为了深化细化地方性法规配套工作，建议市人大常委会继续将地方性法规配套规定专项审查列入明年工作计划，进一步提升规范性文件制定质量，促进地方性法规全面有效实施，更好激发制度活力。

此外，从审查和调研情况来看，部分地方性法规要求制定配套规定的规定存在一定程度的“先天不足”。比如：法规要求制定配套规定的条款数量過多;有的法规对于是否需要对专门事项作出配套规定缺乏充分的论证等等。因此，备案审查工委建议坚持减量慎用的原则，从严控制地方性法规要求制定的配套规定数量，进一步提高配套规定的质量和及时出台率。

地方性法规配套规定，既涉及规范性文件备案审查的工作范围，又是立法后工作的重要内容，需要相关专门委员会、常委会工作部门等各方面共同参与。备案审查工委还建议建立和完善信息告知、联合审查和重大问题反馈机制，通过联动机制使法规配套规定从起草、制定到实施形成“闭环”。

“此次专项审查在解决法规配套不及时、内容不一致等方面做了一些探索，但从长远来看，有必要建立系统完善的法规配套规定跟踪督办机制。”该负责人表示，要通过落实已有的制度规定，综合运用已有的监督手段，针对监督中发现的问题“查漏项”，加大机制创新“补短板”，打好“组合拳”，确保各项法规的配套规定不折不扣得到落实。

链接 专项审查：发挥好法律体系整体功效

根据有关法律规定，备案审查的方式主要有依职权审查、依申请审查和专项审查。其中，专项审查是指审查机关对特定领域规范性文件进行集中清理和审查。

2019年备案审查工作情况的报告提请全国人大常委会会议审议，自2018年下半年开始的生态环保领域规范性文件集中清理工作取得较大成效：2018年督促地方修改514件、废止83件地方性法规的基础上，2019年又督促地方修改300件、废止44件。同时，推动制定机关对集中清理过程中发现的37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释以及11000余件各类规范性文件及时修改、废止或者重新制定。持续一年多的生态环保领域规范性文件集中清理工作任务已基本完成。

生態环境保护法规的清理，实际上是一项专项审查。专项审查是备案审查工作的一种重要方式，是中国特色备案审查制度的重要内容。实践证明，有重点地开展规范性文件集中清理和审查，对于保障国家法制统一，支持和配合中央在某一领域重大改革方针政策的推进和落实，以及提升各级立法主体的立法能力，促进各级立法主体相互交流，不断提高立法水平，具有十分重要的意义。

十三届全国人大履职以来，除了生态环保领域规范性文件的集中清理和审查，全国人大常委会法工委还集中开展了对道路交通管理地方性法规、部门规章的专项审查研究。目前，全国人大常委会法工委正在组织开展食品药品安全领域地方性法规专项清理，督促地方对不符合加强食品药品安全监管要求、与党中央有关精神不符合、与上位法有关规定不符合的地方性法规及时予以修改或者废止，重点解决地方性法规与新修改的有关法律不一致、不配套的问题，以更好发挥法律体系整体功效。