发挥主导作用规避“立法寻租”

廖灿勇

立法权是宪法法律赋予地方人大及其常委会的重要职能。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要健全人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领推动作用、保障民生的必然要求。

重庆实践？

改革开放以来，为了尽快解决经济发展无法可依的问题，在立法工作中特别是法规草案的起草过程中，实行行政部门归口起草，缓解了社会对立法发展的迫切要求与国家立法供给不足之间的矛盾。

政府主导立法，虽然对解决法律空白、提高立法效率发挥了重要作用，但一定程度上存在“行政主导”和“部门本位主义”，产生了诸如“立法寻租”“部门利益法制化”等问题，有的法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强。

近年来，市人大及其常委会加强了在法规立项上的主导作用，全面探索立法计划由人大提出、立法项目由人大确定、重要法规由人大起草、法规内容由人大审议决定、法规解读由人大负责的立法主导工作机制。《重庆市老年人权益保障条例》是市人大主导立法的典型，《重庆市大气污染防治条例》《重庆市河道管理条例》《重庆市国防动员条例》《重庆市志愿服务条例》《重庆市教育督导条例》……也是市人大主导立法的生动实践。市四届人大换届以来，市人大共自主起草并提请审议通过的法规案18件，占通过法规案总量的39.1%。

“由人大主导立法，不仅能够更加全面地平衡管理部门和行政相对人的权力与权利，也可以更加开放地吸纳民意，增强立法的科学性和民主性，还可以主动触及涉及复杂利益关系的、政府部门不愿碰的立法‘深水区。”市人大常委会法制工委负责人说。

把握主动权？

“法规立项工作是体现人大立法主导作用的关键，是立法主导性的第一道关口。”代表建议，要发挥人大在立项工作中的主导作用，健全立法项目公开征集制度，通过各种媒体，向社会广泛征求立法项目，克服以行政部门申报为主的问题；要做好立法项目的统筹，注重长远规划和年度计划相结合，科学地进行预测和顶层设计，注重前瞻性、战略性，注重法规体系的科学性和完整性；要以问题为导向，根据社会发展和人民群众的需求，按照轻重缓急、成熟与否的原则进行逐项论证，加强重点领域立法。

立法的起草工作直接关系到法律的质量。“应当逐步改变‘谁主管、谁负责、谁起草的工作模式，积极探索开放式、多元性的起草机制，发挥人大在起草工作中的主导作用。”基层人大工作者及代表建议，要建立健全法规集中起草制度，成立由人大及其常委会有关专工委牵头，政府部门、人大代表及专家学者共同组成的立法起草小组，强化人大对法规起草工作的把控能力；要探索人大专门委员会直接起草法律法规或委托高校、科研等第三方社会组织起草法规草案等起草方式；建立健全立法专家顾问制度、征求人大代表意见制度、社会公众沟通机制等，拓宽公民有序参与立法的途径；要完善沟通协调机制，对部门间争议较大的重要立法事项，引入第三方评估，充分听取各方意见。

“法规的审议工作是立法工作的最后一道关口。”基层人大工作者及代表建议，要发挥人大在审议工作中的主导作用，要做好审议前的研究、分析和论证，以及研究吸收审议中提出的修改意见；要科学安排审议次数，尽量用“二审三表决”或“三审”的审议模式，仔细推敲、充分研究吸收各方意见；要明确每次审议的着重点，如一审着重审议草案的体例、框架、结构和重点、焦点问题，二审逐条逐句审议草案的条文等。

同时，还要加强法规清理及绩效评估。在法规清理中，要变专项清理为全面清理、变内部自我清理為委托清理，开出立并废改释的“良方”；在绩效评估上，既要重视立法前评估的制度化建设，把新的发展理念融入立法前评估工作全过程，使出台的法规更加科学、更符合实际、更具可操作性，也要加强立法后评估工作，建立法规实施情况反馈制度，及时发现现行法规的瑕疵并促进其修改完善，同时对实施效果进行科学检验，进一步提高立法质量。

“没有高素质的立法队伍，就没有高质量的法规。”基层人大工作者建议，要发挥人大在立法工作中的主导作用，就要提升人大常委会和各专工委组成人员的专业化、职业化水平，并优化他们的年龄、专业结构；要建立立法专家咨询制度，从行政、审判、检察机关和高校、科研单位等机构中遴选专业人士组成；要顺应新时代，加大立法队伍的培训力度，不断提高立法队伍的政治素质和专业水平。