立法协商的重庆实践

张双山

党的十九大报告明确指出，要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。其中，在民主立法实践基础上深入开展立法协商是推进人民代表大会制度理论和实践创新的一个重大课题。

近年来，市人大及其常委会在立法协商方面进行了积极探索，并积累了一定经验。

将征求意见贯穿立法各环节

市人大常委会党组书记、主任张轩多次要求，要坚持问题导向，积极推进科学立法、民主立法，不断拓展法规征求意见的广度和深度，逐步融入立法协商元素，使制定的地方性法规更加有效管用。

记者梳理发现，市人大常委会在立法协商的推进过程中，始终将征求意见贯穿于立法活动的各个环节。市四届人大以来，立法相关方的参与，已由最初五年立法规划和年度计划的编制、法规案起草时的征求意见，逐渐扩展到法规案的立项评估、表决前评估、立法后评估等各环节。

2015年1月，在市第四届人民代表大会第三次会议上，张轩在作常委会工作报告时庄严承诺：所有地方性法规出台前都要征求全体市人大代表的意见。此后，邀请人大代表列席市人大常委会会议就成为“规定动作”，其参与人数由过去的一次会议8名增加到现在的20名，这也使得更多代表有机会直接参与法规案的审议。

记者注意到，仅2015年，市人大法制委和常委会法制工委就召开立法专题座谈会、论证会、协调会等116次，听取有关行业协会、企业代表、执法人员和基层工作者的意见，参与人数达2100余人次。“这是市人大常委会更加注重直接听取利益相关方意见的具体体现。”市人大常委会副秘书长刘春焱认为。

此外，市人大常委会在立法工作中还注重发挥专家学者的作用，通过不断充实立法咨询专家库等方式，确保立法工作高质高效。2013年换届后，经市人大常委会主任会议决定，聘请了22名市人大常委会立法咨询专家，通过邀请专家参与调研，参加座谈会、论证会等，较好地发挥了专家的智力优势。如：2015年，邀请立法咨询专家参与立法活动76人次，提出意见1100余条，立法中采納了670余条。同时，市人大财经委、内司委、农委、城环委等还聘请了65位专家，并组织其直接参与相关立法活动。

“扩大公民有序参与地方立法的渠道，是市人大常委会推进立法协商的又一有效途径。”市人大法制委相关负责人介绍，每年9月左右，市人大都要与市政府联合在市级媒体以及市人大、市政府网站公开征集下一年全市立法建议项目；在市级主流媒体全文公开拟提请审议的法规草案，刊登相关背景资料和争议焦点等，引导公众对法规草案提出意见建议。同时，在市人大网站设置专门的电子邮箱，接收公众对立法的建议意见；委托区县（自治县）人大常委会，征求辖区人大代表和公民对法规草案的意见。

确保立法协商有章可循

市四届人大期间，常委会研究室以“立法协商”为课题开展了长达半年多的专题调研。调研显示：市一届人大至四届人大期间，注重加强民主立法的制度建设，在通过的一批直接或间接规范地方立法工作的法规和制度中，融入了立法协商精神，如立法咨询专家工作规则、立法后评估试行办法等。

市人大常委会于2013年在全国率先委托第三方清理地方性法规，委托西南政法大学对195部现行地方性法规进行了清理，提出立法建议600余条，其中建议尽快修改的58件地方性法规中，有34件被纳入了五年立法规划。

除了委托第三方清理法规外，市人大常委会还创新启动了立法后评估工作。

2013年6月，市人大法制委、市人大常委会法工委与西南政法大学知识产权学院签订委托评估协议，正式委托该院对《重庆市技术市场条例》《重庆市科学技术投入条例》《重庆市促进科技成果转化条例》《重庆市科技创新促进条例》进行全面评估。根据评估结果，市人大常委会随后启动了这四部法规的修订工作。

不仅如此，市人大常委会还积极探索建立立法后评估制度，在2013年11月召开的主任会议上，通过了《重庆市地方性法规立法后评估试行办法》，使立法后评估实现了制度化、常态化。

此外，市人大常委会为做好地方立法协商工作，建立起了上级人大向下级人大征询立法意见的常态化工作机制，同时在上级人大和下级人大的立法工作机构之间建立起了常态化信息交流和工作联系制度。

在向社会公开征求对法规案的意见建议的基础上，市人大常委会还通过建立、改进立法机构与法学教学研究机构、社会团体、专家、智库的立法协商工作方式和机制，建立健全了立法咨询制度。

值得一提的是，2017年1月，在市四届人大五次会议上，《重庆市地方立法条例》获高票通过。条例把多年积累的科学立法、民主立法、依法立法等方面的好经验、好做法固化下来，其中不乏大量推进立法协商的经验。

条例规定，在法规起草阶段要广泛听取各方面意见，新设行政许可、行政强制措施和其他涉及行政管理部门与管理相对人之间重大利害关系的，应当依法举行听证。在审议阶段，法制委员会要根据各方面意见进行统一审议，法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、市人大代表和社会有关方面的意见。

据统计，条例共85条，其中与立法协商相关的内容就有19条，占比约22%，涉及立法规划的起草、立法程序、审议法规、批准自治条例和单行条例、公布备案和解释等环节。

条例的通过和施行，为重庆地方立法立下了新规矩，树立了新标尺，也确保了立法协商有章可循。

进一步拓展立法协商空间

市人大常委会研究室“立法协商”课题组在调研中发现，随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，立法征求意见工作也面临着一些困难和问题。

尽管立法法及各地地方立法条例都有立法须征求意见的规定，但对于立法征求意见的适用范围、工作流程、参与途径、意见反馈等都没有统一的标准，有待进一步细化。

实践中，协商各方提出的意见建议汇总以后送交到地方人大，立法协商便止步于此。地方人大在法规草案审议阶段多大程度考虑和采纳了这些意见建议均无法量化体现，也没有形成有效的反馈机制，这在一定程度上挫伤了立法协商参与主体的积极性。另一方面，地方人大及其常委会在法规草案表决通过后，还缺乏对立法协商全过程的整体评估，未能及时总结立法协商工作中的得失。

立法协商作为科学立法、民主立法的重要形式，并非立法征求意见的翻版或替代，而是深化与发展。这种深化与发展就是要通过精细化的立法准备、内容选择、程序设计以及立法技术，按照自上而下、自下而上的循环立法逻辑，达到立法正当、内容科学、程序民主、实施有效的目的。

怎样更好地开展、推动人大立法协商工作？对此，“立法协商”课题组建议，常委会五年立法规划草案和年度立法计划草案应由常委会党组报经同级党委原则同意后，由委员长（主任）会议提请常委会审议通过。规划和计划在实施中如有较大变动，按照相同程序办理。法律（法规）案经常委会初次审议，向社会公开征求意见时，应说明该法律（法规）案制度设计的基本精神、重要原则和主要争议，以引导社会公众关注。关系改革发展稳定大局、群众切身利益、社会普遍关注、争议又比较大的法律（法规）案，常委会二审后，应梳理出常委会审议和社会集中反映的突出问题和争议焦点，组织有关专家、相关工作者和公众代表进行协商，展开讨论、互动，从理论与实践上加以引导，力求形成共识。常委会审议法律（法规）案期间，法律（法制）委员会先后所作的关于该法律（法规）案审议结果和修改情况的报告，集中反映了对常委会组成人员、列席人员和社会公众的重要意见反馈，也是对该法律（法规）案主要问题的进一步阐释，应及时向社会公布。法律法规颁布后，应由立法机关、执法机关和新闻媒体、社会公众互动，用各种生动活泼的方式加强对该法律（法规）的宣传、解释，普及相关法律知识，解惑释疑，以增强法律（法规）的执行力。

同时，地方人大及其常委会在立法中还应充分发挥主导作用，通过各种途径和方式，选择立法协商的参与主体。在广泛征求人大代表意见建议的基础上，依托立法咨詢专家库，邀请法律顾问、立法专家参与法规案的起草并在提请审议前听取他们的意见。对法规案中的重要问题、各方分歧较大的问题、专业性较强的问题等，要召开法律顾问、立法专家专题论证会，深入听取意见。

“要建立健全公民旁听人大常委会会议审议法规案制度，拓宽旁听人员范围，增加旁听人员名额，探索让公民旁听常委会联组会议和分组审议有关法规案。”全国人大代表韩德云还建议，对旁听公民提出的相关建议，常委会工作机构应认真研究处理。

韩德云同时建议，立法协商活动结束后，应当及时整理汇总各方的主张、争论的焦点、达成的共识等，供常委会组成人员审议和表决法规草案时参考。还应根据审议和表决情况，撰写协商意见的反馈报告，书面函告或者通过地方人大网站等，告知参与此次立法协商的相关人员和组织。