于法周全，于事简便环评制度改革要注重操作性

◎本刊主笔 刘国伟

环保部环境发展中心环评研究中心主任王亚男

“环境影响评价”制度在各国的环保工作中都发挥着重要作用。但长期以来，我国环评制度也暴露出了一些问题，引发社会舆论的质疑，公众对环评制度改革的呼声也日益高涨。那么，环评审批制度改革怎样才能“于法周全，于事简便”？环评在环境保护工作中应发挥怎样的作用？公众如何参与环评？近日，《环境与生活》了解到该领域专家对现行环评制度实施情况的介绍和相关思考，归纳整理出来仅供读者参考。

——编者

9月18日下午，在浙江省湖州市举办的中国绿色传媒研究奖学金班的培训会场，环保部环境发展中心环评研究中心主任王亚男应邀做了《生存还是死亡——环评制度概述及其面临的挑战》的演讲，《环境与生活》记者也在现场。

杜绝“先上车后买票”

讲课一开始，王亚男主任先解释了“环评”的相关概念。

“环评”全称是“环境影响评价”，我国2003年颁布的《环境影响评价法》第二条对其定义为：“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”环评能否通过行政部门审批，会在一定程度上决定项目的最终命运。我国早在1973年即引入环评概念，并于1979年在《环境保护法 （试行）》中将其以法律形式确立下来。从此，它成为环境管理的“八项制度”之一。

开展环评时，往往规划尚未实施，建设项目还没有建设。王亚男举例说，一个规划或者一个项目的实施，一定会产生环境压力，比如燃煤电厂会排放废气，会造成区域大气环境质量恶化；再比如要开发一个露天矿，会造成表层土剥离、占用大量土地，这也会影响生态环境。她强调，如果不会造成环境影响，则环评不予关注。比如某个项目建设在某个区域可能造成流行病蔓延，或者可能发生火灾爆炸，这都不是环评关注的内容。“水、大气、土壤等基本环境要素发生变化，并超过环境质量标准，就是环评关注的。”

王亚男接着阐述说，新《环保法》第19条第二款规定，未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。对未批先建，即俗称的“先上车后买票”、“边报环评边建设”实行零容忍，要求必须停止建设，不再补票，而是直接赶下车，并且处罚，并可以责令恢复到违法行为前的状况。拒不执行停止建设的，移送公安机关拘留。

对未批先建，即俗称的“先上车后买票”、“边报环评边建设”实行零容忍，要求必须停止建设，不再补票，而是直接赶下车，并且处罚，并可以责令恢复到违法行为前的状况。拒不执行停止建设的，移送公安机关拘留。

7个工作日内要搞“公众参与”

那么，环评具体如何操作呢？演讲人谈到，一个项目的全生命周期，分为设计阶段、施工阶段、试运行阶段、运行阶段和关闭阶段。其中在设计阶段，还要再细分成不同时段：项目建议书、可行性研究、初步设计、详细设计和施工图设计。当有了初步设计方案后，就应开展环评工作，环评单位会提出减缓不良环境影响的措施，将其反馈给负责项目可行性研究的人员，这是环评的介入时段。

环评机构作为项目业主的受委托方，要制定工作方案，进行现场调研，要清楚项目所在地区的环境情况，包括环境质量现状、相关的污染源情况表。从确定委托关系之后7个工作日内，要开展“公众参与”工作，通过论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众的意见。文件编写完成后，报送环评文件给相应环保行政主管部门 （即各级环保局、厅和部）审核。行政主管部门会委托技术评估部门，对报告进行技术合理性和可靠性审查，给出审查意见。审批部门要全程信息公开。至此环评工作流程基本完成。

严格环评资质审查制

记者了解到，环评是一项专业技术涉及面广的工作，我国对环评机构实行资质审查制度。王亚男介绍，环评机构应当具有法人资格，对评价结论承担法律责任；应当具有合理的专业人员配置，熟悉国家环境政策，能够进行综合分析评价和预测；应当具有一定数量符合要求的专职技术人员。同时，为提高环评专业技术人员的素质和业务水平，国家还实施了“环境影响评价工程师职业资格”制度。环评机构的资质分为甲级和乙级，我国目前甲级环评机构约200家，加上乙级机构共1000多家。这个数字经常有变化，因为对单位资质的管理是动态的。甲级和乙级的差别在于，持有乙级资质的单位只能从事省级以下环保部门审批的项目，甲级单位则可以从事所有环评项目的开展。甲级证书的核发权在环保部，乙级证书的核发权在所在省、自治区、直辖市的政府环保部门。

《环境与生活》记者查询环保部发布的《建设项目环境影响评价资质管理办法》，发现该管理办法对于甲乙级评价机构的资质条件，分别规定了8条和7条，内容涵盖固定资产、机构能力、技术人员数量、技术人员专业领域、任务量、软环境等。例如甲级评价机构固定资产不少于1000万元人民币，其中企业法人工商注册资金不少于300万元；乙级评价机构固定资产不少于200万元，注册资金不少于50万元。又如，甲级评价机构必须具备20名以上环评专职技术人员，其中至少10名是登记于该机构的环评工程师；相比之下，乙级评价机构只需12名以上专职技术人员，其中至少6名是登记于该机构的环评工程师。法规对环评人员资质和从业人数有着严格的刚性限制，难怪部分环评机构为了取得执业资格而从一些环评工程师手中“借证”。不过，国家针对“借证”、“挂证”行为，已经出台了较严厉的处罚措施。

至少有两次信息公示

信息公开和公众参与，是公众最关注的环节之一。据演讲者介绍，建设单位确定评价单位后，7日内必须进行第一次信息公示，内容包括6方面：要建设项目的名称和概要，比如位置、工程内容等；项目建设单位的名称和联系信息；承担环评的机构名称和联系方式；环评工作程序和主要工作内容；征求公众意见的主要事项；公众提出意见的主要方式。

第二次信息公示是在环评报告基本内容完成后，需公示建设项目的情况简述，概述项目对环境可能造成的影响，预防或减轻不良环境影响的对策和措施的要点；环评结论要点 （如项目建在某个地方可否接受）；公众查阅环境影响报告书简本的方式和期限 （在第二次公示时要完成一个简本，公众可以根据指定的地点和时间段获取环评报告书的简本）；征求公众意见的范围和主要事项；征求公众意见的具体形式（邮件、电话、座谈会或听证会）；公众提出意见的起止时间 （不是无限期的）。

第二次公示后要通过座谈会、论证会、听证会等，征求受建设项目影响的公民、法人或其他组织代表的意见，咨询专家意见。王主任也提到：“什么叫受影响？是受直接影响还是间接影响？这在具体操作制度上没有明确要求，实施过程中确实很难让每个人都满意，这也是很多问题发生的一个原因。”

对于与环保无关的意见，环评报告会将其剥离出来，因为这不是环评报告要解决的问题，得识别公众意见的合理性及可操作性问题。环评单位要给出不采纳的说明。

公众意见不采纳要说明并审核

对于公众意见的处理，王亚男介绍，所有意见的原始资料必须存档备查。环评单位是属地化管理，如果环评单位在北京，那么北京市环保局会定期检查该单位的档案。企业或评价单位应当考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。

王亚男指出，对于与环保无关的意见，环评报告会将其剥离出来，“因为这不是环评报告要解决的问题，得识别公众意见的合理性及可操作性问题”。环评单位要给出不采纳的说明。《环评法》要求，项目业主必须开展公众参与，也可委托环评机构开展公众参与。实际操作中，通常是项目业主牵头，环评单位提供技术支持开展公众参与。“这涉及很多环节，也是造成矛盾、引起纷争的一个因素。”环保行政主管部门在环评报告的审查过程当中，会对公众参与意见的采纳或者不采纳的情况进行审核。

王亚男现场展示了一些信息公开方式。如村庄或者学校张贴公告，入户或者到村民比较集中的地方发放调查表并填写等。王主任也谈到了开展公众参与工作比较尴尬的地方。“我们去调查公众意见的时候，白天农民要下地干活，家里没人，通常晚上7点钟进村，调查两个小时就9点了，农村地区9点之后再敲人家的门，就有男主人拎着棒子出来开门的。另外，发放调查表，有一种发小广告的感觉。得拦住面善的人，给发个小纪念品，招揽他来填表，否则没人理你。所以我们现在也在琢磨公众参与到底应该如何搞，目前的手段效果不是很好。我亲身经历过，有些人填调查表时表示同意，后来回访时，又说自己没填过或不同意。”看来，如何做好公众参与工作，我们尚缺乏好的手段，需要好好研究。

公众对环评也有认识误区

利用讲课的机会，王亚男也对媒体在环评方面存在的一些知识误区，进行了一番科普。“如环评的准确名称，媒体包括央视也犯这类错误，把它称为‘环境评估’，其实环境评估只是环评的一个环节。”王亚男还注意到，很多社会热点问题一出就追问环评做没做，“其实这里有一个环境的大概念和小概念的差别，从行政主管职能上来说，环保部门管理的环境相关事项，其实是有限的。”她举例，人们认定森林野生动物这事归环保管，其实不然，它归林业部门管；木本植物归林业部门管，草本植物则归农业部门管；一氧化碳归环保管，二氧化碳则归发改委管；水土流失其实是环境问题，但这事归水利部门管；水资源和水环境密切相关，水资源没管理好，水环境质量就不可能达标，但是水资源也归水利部门管。“大家觉得理所当然该环保部门去追责的事，其实往往不是环保部门的职能。”

王亚男认为，环保系统的环境管理职能和水利、林业等环境管理职能的结合，才是真正科学意义上的环境管理。环评不可能把所有环境问题都解决。

王亚男注意到，环评往往处在各种敏感热点环境问题的风口浪尖，有时甚至成为“替罪羊”。当然，这也说明公众对环评工作的关心和看重。

环评改革应具操作性

记者发现，在实践当中，项目一旦对环境造成伤害，或者实际环境影响效果与预测结果有较大偏差时，公众往往会表现出强烈的邻避意识，或者用较激烈的方式来表达民意。对此，王主任表示，如果项目建成后真对公众权益造成损害，相关公众可以到行政管理部门投诉，而企业必须采取补救措施，例如噪声投诉，经检验确实不达标，就应给附近住户加装隔音设备，公众权益必须进行保护。但如果噪声经检验确是达标的，这种情况就无法追究企业责任了。

公众在举证自己环境权益受到损害时，如果要证明自己的健康和环境损害之间存在因果关系，可能会遇到各种举证困难，该怎么办？王亚男回答：“这个问题是当前的一个空白区。分两种情况来看。一种是环境确实造成了公众健康损害，但公众无力举证，为此我国正着力推进损害责任评估，请专业评测机构帮忙测，这方面有科学理论作支撑，判定公众健康问题到底是哪些因素造成的。另一种是无法确定环境损害造成了健康问题，如有说自家孩子得了白血病是受电磁辐射影响。这在法律层面是无解的，行政部门也很难对公众的这种要求进行支持和保护。”

环评机构对建设项目所在区域的山水、动植物资源等环境资源如何评估，也是公众感兴趣的问题。

王亚男说，生态、大气、地表水等等怎么调查评价，具体导则里有严格详细的要求。要根据区域敏感性和项目规模特点来确定评价等级，之后确定与之相对应的评价范围，可以对一平方公里内的生物链进行取样调查，有一整套的技术要求。王亚男打比方说，环评好比生孩子得做产检，大夫提议控制饮食、加强运动、补充叶酸，让孩子神经系统长得更好一点，这是在孕育阶段能做的优化行为，有助于生一个健康的孩子。“至于孩子将来是飞黄腾达还是一事无成，能回去再指责产检大夫说当年产检没给看出来吗？这更多还是取决于之后家长、老师、孩子的努力。企业主后期运行时，该采取的措施要采取，该研发的工作要研发，跟环境保护相关的各级行政部门该监管要监管，该提要求、该处罚都要做，不能所有的环境管理责任都希望在项目还没建设的时候完成，开展了环评就一好百好，怎么可能？”

王亚男认为，一个成熟的社会，一定是想好了再去做，而不是做做看，环评作为环境咨询很重要的分支，应该越做越强，前提是一定要更加有效、动对刀子，管理方法一定不能固步自封，要不断探索新的手段。环评技术体系的建立，已经到了非改不可的地步，不是把它做得更深奥，而是如何让其更有可操作性。

（本文根据现场录音归纳整理，未经王亚男本人审阅；本刊记者叶晓婷对本文亦有贡献。）