呼唤“土壤法”尽快出台

◎陈能场 （广东省生态环境与土壤研究所 研究员）

全国人大环资委从1994年起就开始关注土壤污染防治的立法问题。在1995年题为 《土壤环境质量标准的释义》 的书中，也呼吁加快土壤污染防治立法，但30年已经过去，土壤立法仍在孕育中。这究竟是为什么？

土壤立法30年难产

历史上一些古文明的消失，与土壤管理不善导致水土流失、土壤退化等有关。土壤作为生态系统中生产者（植物）、消费者 （动物） 和分解者 （微生物） 的根据地，在为人类和动物生产食物和能源的同时，也消化了人类 （动物） 制造的垃圾和排泄物；土壤的过滤作用为人类提供了洁净的水源。同样作为生态系统的重要组成部分，与水体和大气的流动性特点不同，土壤具有相对固定性特征，因此，土壤是人类和国家的安身立命之所。从这个意义上说，有必要对土壤立法赋予单独的、顶级的法律地位。

长期以来，土壤立法问题并非没有得到人们的注意和研究。

在政府层面，国家环保总局（现环保部）2005年11月曾发布 《“十一五”全国环境保护法规建设规划》 ，明确指出土壤污染防治方面的立法还是空白，要抓紧制定 《土壤污染防治法》 。2006年3月，十届人大四次会议通过的 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》 提出，要“加强农村环境保护，开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染”。这都为土壤污染防治立法营造了政策氛围。

在这30年间，很多研究者也从法律的和国外经验等角度，为防治土壤污染立法尽心尽力，但这样一部法律为何千呼万唤出不来呢？

至今为止，土壤本身的法律地位被严重弱化，只在其他法律条款中有着零散、关联性的描述。这既造成了人们长期对土壤资源和土壤保护的忽视，也是造成目前中国土壤污染困境的一大原因。

土壤问题有“三座大山”

通常人们只认识到土壤是食物、能源等物质生产的场所，关心的也只是土壤的肥力和土壤污染。其实作为生态系统的重要组成部分和人类繁衍的场所，土壤在大气净化、水体净化、污染物处理等方面都具有重要功能。它是水的过滤器、植物生长的基质、种类数以亿计生物的家园。

在土壤剖面中，表层土壤最为肥沃，含大量的有机质和养分，土壤微生物也多在表土5厘米的层次里，因此表土流失（土壤侵蚀）是土壤退化的一大原因。

土壤耕作过程中施肥结构的变化（从大量施用有机肥到目前多数施工业化肥）、过量施肥和过量除草剂、农药的施用、大量农膜的应用等，带来土壤酸化、土壤微生物功能和土壤物理性质与水分流动等的破坏。

土壤的重金属污染更为人们所关注，因为它直接影响人的身体健康。在1979年第二次土壤普查的结果中，中国土壤的环境质量尚可。但到了2015年4月17日，国家公布的 《全国土壤污染状况调查》 数据显示，全国土壤样点重金属的总超标率达16.1%，耕地样点的超标率高达19.4%。

从上面的分析可以看出，目前我国的土壤问题不单单是污染问题，而是有“三座大山”：土壤流失、土壤退化和土壤污染。

这“三座大山”造成整个土壤植物和作物的生产力下降，土壤微生物结构和功能的失调，直接造成了粮食生产安全问题。因此土壤立法中的土壤保护应该涉及整个土壤生态系统，确保其结构和功能的正常发挥和可持续。

工业大气排放土壤

作为开放性系统，土壤立法保护应与其他环境立法紧密衔接。土壤是一个开放的生态系统，因此土壤本身既是其他污染源的受体，其本身也可能成为次生污染源。

改革开放后中国工业大气排放的重金属量相当大，比如2010年排放到大气中的镉多达2100多吨。而就农田的重金属污染而言，除了动物源有机肥料外，最大污染源就是大气沉降，来自化肥的重金属镉只有大气沉降量的1/4。这些研究结果打破了“土壤重金属超标来自磷肥等超量施用”的陈说。这也表明，如果不对大气、水体等源头进行有效控制，保护土壤其实是句空话。

全球环境史上，工业革命以来欧洲土壤中的重金属积累量迅速增加，原因之一就是来自大气的重金属沉降。在20世纪90年代，大多数欧洲国家完成了土壤保护立法，对工业中的大气排放进行有效控制，土壤中来自大气的重金属含量迅速减低。由于日本在源头控制方面极为得力，镉的使用量从1969年的2253吨降低到1974年的927吨，下降了60%，相当于当时美国镉使用量的1/6。日本土壤污染治理的成功，也是建立在污染源控制上。

从立法角度来说，土壤污染立法要做到与其他立法和标准紧密衔接和统一，如 《大气污染防治法》《水污染防治法》《固废污染防治法》《肥料法》 等等。

地方标准不必严于国标

人为活动是土壤环境质量变化和土壤破坏最大的要因。森林破坏、土壤流失、农业耕作、土壤酸化、工业排放、土壤污染等等，是造成中国土壤问题的主因。在控制污染源的同时，人的素质提高也是土壤保护的一大关键。

在欧洲等地区，土壤中肥料、农药等化学品的投入需要有资质者进行实施。对于工业污染排放，对污染企业和个人的追责极为严格。在日本的土壤修复企业，不但企业要取得从业资质，从业者也得通过考试取得资格证书才能入行。如果没有对农业生产、土壤改良与修复相关的从业者加以培训、管理和行为约束，土壤立法再严，也将流于形式，难以落实。

另外，通常情况下，中国在立法上有下位法要严于上位法的惯例，即地方标准要严于国家标准。然而由于土壤重金属高的背景特征，地方土壤环境质量标准不一定要严于国家标准，否则很难执行。

还有，土壤立法有必要针对农业生态系统和工业场地等分开立法。土壤根据人类的需要得到种种方面的利用，包括用于粮食和能源物质生产的耕地、林地、草地等，和用于居住和商业等城市用地以及工业生产场地。不同的土地，遭受的污染方式不同，具有不同的污染特征，对人体危害的暴露方式不同，治理的必要性和费用等等也有极大差异，因此，对土壤立法时，有必要针对农业生态系统和工业场地等分开立法，以增强土壤立法的实用性和针对性。

质量标准要与法律匹配

土壤环境质量标准是土壤立法保护的重要判断依据，也是土壤污染控制和追责的主要依据。土壤标准制定得不合理，土壤立法和执行就会达不到效果甚至遭到扭曲。

中国的土壤环境标准制定于1995年，其作用和缺陷已经得到了高度的讨论和总结。2008年虽然发布了新的土壤环境质量标准征求意见稿，但最终不了了之。2015年1月13日，环保部再次发布了新的征求意见稿，目前仍在讨论中。

但不管如何，只有客观和合理的土壤环境质量标准与土壤立法相配套，才能对土壤保护发挥最大效能。我们盼望合理的土壤环境质量标准早日出台，并期待能与土壤保护立法先后公布，避免1995年后至今有标准无法律的尴尬局面。。

（原载《中国经济报告》杂志，本刊有删节。）