建副中心、设行政首都、迁都各国这样疏解非首都功能

◎本刊主笔 刘国伟

建副中心、设行政首都、迁都各国这样疏解非首都功能

◎本刊主笔 刘国伟

7月24日，京津冀协同发展工作推动会议在京召开。会议强调要紧扣有序疏解北京非首都功能这个核心和首要任务，明确路线图、时间表。今年2月，中共中央总书记***指出，“疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。”显然，北京市疏解非首都功能的目标已经明确。其实，很多国家在疏解非首都功能方面，都走在了我们的前面，取得不少可资借鉴的经验和教训。

何谓首都？《辞海》 解释为“国家最高政权机关所在地，是全国的政治中心”。对于这个定义，中外的认同基本一致。然而，现代国家常见的一个现象是，首都的政治地位与经济、文化等权力高度重合，由此不可避免地造成了大规模产业集中、大量人口聚集、交通拥堵、环境污染和高房价等问题。怎样通过疏解非首都功能来解决这种状况，是许多国家面临的难题。综观世界多国的做法，我们可以将其概括为三种方式：全新规划、另起炉灶和保守治疗。

日本：东京之外建副中心

东京副中心之一的新宿，摩天楼群间可望到富士山。来源：维基百科

有一种首都的类型，它深植于一个国家的悠久历史中，除了当仁不让地成为政治中心，在工业化发展过程中有时把经济、社会、文化和科技等领域的领先地位摘入囊中，北京如此，东京、伦敦和巴黎等也是如此。这就不可避免地带来一系列问题。由于迁都别处不现实或者不可行，东京和伦敦的经验是注重规划引导，采取就地疏解城市职能的方式，并取得了缓解效果。

自17世纪开始，东京一直在日本的国家政治生活中具有举足轻重的地位。进入20世纪，经济腾飞使得东京都市圈的人口和经济规模在世界首都圈中首屈一指，也给交通、环境和住房带来很大问题。除了毫不松懈地调整产业结构，控制人口规模，完善公共交通建设外，东京在1958年建立了新宿、池袋和涩谷3个副中心，之后在20世纪八九十年代又建立了上野 （浅草）、大崎、锦糸町（龟户） 和东京临海4个副中心。在每个副中心里，都建有完善的办公、购物和休闲设施，有效分散了东京中心城区的压力。上世纪下半叶，日本在东京城市圈外加大了新城建设力度，如多摩新城、港北新城和千叶新城等。通过5次修订和落实 《首都圈基本规划》，东京建成了“中心区—副中心—周边新城—邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。

英国：部分政府部门迁出伦敦

建城更加久远的超级都市伦敦，在19世纪就已显现出大腹便便的疲态。为了缓解伦敦城市功能的过分集中，1937年英国成立了“巴罗委员会”负责规划伦敦地区。1946年 《新城法》 通过后，当局在中心城区外围建了8座卫星城。

20世纪60年代起，英国政府掀起了将部分政府部门或下属机构向中心城区外面的小城镇迁移的浪潮，高等院校、大企业总部等纷纷向城外迁移。从这一时期开始，形成了以大伦敦市为核心的“伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群”，在避免了伦敦单中心高度集中的同时，还发展出了具有世界影响力的大范围都市经济区。伦敦构建的发达地铁网络和公交系统，多样化的分层次的住房保障体系，也为很多国家提供了借鉴。

俯瞰海德公园。伦敦的绿地建设在世界各国首都中非常突出。来源：英国绿党官网

澳大利亚：两大城之间搞折中

单一功能型首都突出的是其政治中心职能，首都的其他功能如经济和文化中心等不突出。此类首都常出现在建国历史较短的联邦制国家，譬如澳大利亚的堪培拉、加拿大的渥太华和美国的华盛顿等。在建国之初，这类国家常出现几个大城市争夺建都荣誉的情况，但是出于平衡和妥协策略，最终新都花落别处。

澳大利亚首都堪培拉建都初期，显得比较冷清。 来源：澳大利亚工程师网

尼日利亚新都阿布贾远眺，当地鲜有高层建筑。 来源：摩天城市网

1901年澳大利亚联邦成立后，联邦政府没有选择悉尼和墨尔本两大都会做首都，而是折中地选择了当时的内陆小镇堪培拉。官方在世界范围内征集新都的规划方案，最终美国建筑师格里芬夫妇的方案胜出，1913年开始动工建设，1927年完工。这座全新规划的年轻城市设计优雅，满眼绿色，遍布全城的建筑以国家和政府办公机构为主，联邦政府是城市最大的雇主。时至今日，堪培拉人口35万多人（2011年普查数据），充分体现了其政治中心的定位。

美国建国之初在选择首都时也面临类似争执，决策者们1791年最终决定在波托马克河北岸划出一块菱形区域建设新首都 （详见本期 《美国定都华盛顿的来龙去脉》 一文）。

尼日利亚：锡矿场变身新首都

承平日久的现代国家要解决令人头疼的首都“大城市病”，也有其他路可走，那就是另起炉灶——迁都。首都是大而全的“全国政治、经济和文化中心”的国家中，不乏因为首都染上“大城市病”而被迫迁都者。尽管迁都不易，20世纪后半期仍有一些国家进行了迁都或准备迁都。数据显示，1950年到2000年间，全世界已完成迁都项目的国家有13个。下面介绍5个有代表性的迁都案例。

西非国家尼日利亚，是非洲第一人口大国，现总人口达1.73亿。独立之初的首都是最大城市拉各斯，人口拥挤不堪。因为种族、宗教和人口问题，该国领导人1979年宣布迁都国家地理中心的阿布贾。阿布贾原是锡矿场，日本著名建筑师丹下健三负责设计了新都的建设方案。因为战乱和政变多发，20世纪90年代初新都的建设才告一段落。此后，阿布贾人口高速增长，目前已经突破了100万人，以后是否会成为第二个拉各斯亦未可知。

缅甸：雷厉风行突然迁都

缅甸新都内比都的政府机构建筑，图中绿树尚未长高，显然刚种植不久。 来源：摩天城市网

巴西利亚城市南部地区鸟瞰图

比起尼日利亚的迁延时日，缅甸的迁都方案执行得雷厉风行。2005年缅甸军政府突然下令，将多个政府部门撤离最大城市仰光，迁往中部山区只有10万常住人口的小城市彬马那，次年将新首都命名为内比都。当局给出的迁都理由是“为了更好地治理国家”，虽然看起来迁都事出仓促，但有媒体报道军政府已经筹划在先，有过一定准备。当时任美国总统的小布什把缅甸列入“暴政前哨”国家名单后，军政府加快了行动，最终实现迁都。

巴西：新都成世界文化遗产

巴西新都巴西利亚，堪称各国中迁都计划执行最为完美的典范城市。1956年，巴西政府选好中部荒原上的小城巴西利亚作为新都，经过4年的建设，1960年政府告别了作为国都近200年的里约热内卢，迁入巴西利亚。巴西利亚带动了巴西中部的开发，周密的规划和用心的建设，使这座平地而起的新都在全球城市中独树一帜，因为行政职能定位明确，城市建筑限高，满眼绿色，城市规模得到了较严格的控制。巴西利亚在1987年被列入联合国世界文化遗产名录，这是世界上最年轻的文化遗产，该城市也是全世界20世纪以后建立的城市中最大的一座。

哈萨克斯坦：新都人口少一半

哈萨克斯坦的旧都阿拉木图是中亚最大的城市，离边境很近而且处在地震带上，不符合安全需要。更突出的问题是，作为首都发展了60多年，人口激增、环境恶化问题非常突出，发展余地太小。哈萨克斯坦1994年7月通过了迁都到阿克莫拉的决议，随后开展了大规模的改建和扩建工程，1997年12月迁往新都。次年阿克莫拉被更名为阿斯塔纳，成为哈萨克斯坦的单纯政治中心，新都人口比旧都阿拉木图少了将近一半。这次迁都成功地实现了将政治职能从不堪重负的旧都身上剥离下来的目标，阿拉木图仍然占据着哈萨克斯坦最大的经济和文化中心地位。

韩国：乔迁新都不太顺

从低山脊瞭望台远看韩国世宗市政府办公楼

马来西亚行政首都布城风光

随着上世纪90年代韩国经济的飞速发展，首尔周围的首都圈聚集了全国约半数的人口和一半以上的经济产值，造成了过分集中的“一头沉”现象。加上首尔距离朝韩军事分界线 （三八线）只有40公里，朝鲜方面曾威胁韩国，要“让首尔变成一片火海”。卢武铉当选韩国总统后，便着手筹划建设新的国家政治中心，经过对4个备选地点综合评价，燕岐郡与公州市一带因为具备水资源、交通和开发用地等方面的优势，受到青睐。2003年，韩国新都“世宗市”开始建设，但并不顺利，来自朝野的纠缠和政治角力使得迁都计划执行得一波三折。最终，新行政首都世宗市2012年7月1日正式成立，当年9月起30多个政府部门和上万名公务员迁到世宗市，而总统府、国会、国防部和外交部等部门仍留在首尔。这种政治职能的不完全迁移至今仍引起争议，因为政府被一分为二后，公务员们往返首尔需要两小时，被指拖慢行政效率。

与韩国世宗市有些相似的例子是马来西亚的布城。作为国家的经济和文化中心，吉隆坡是国会和国家元首官邸所在地，但该国联邦政府的行政中心和联邦法院，早在1999年就迁往了风光旖旎的布城。

（本文写作过程中参考了BBC、维基百科和多国首都的官方网站及相关文献，在此一并致谢。）

哈萨克斯坦新都阿斯塔纳是一座单纯的政治中心。