碳排放权交易制度实践及完善建议

韩慧宇

摘  要：2011年起北京、上海、天津等八省市逐步开展碳排放权交易试点;2021年起我国开始建立和推广全国碳交易市场。虽然碳排放权交易试点为全国碳市场建设积累了经验，但碳排放权交易制度实践中仍显现出如立法、规则不完善等一些问题。本文对碳排放权交易发展历程进行回顾，并结合碳排放权交易试点和推广过程中制度实践总结，对碳排放权交易制度的完善提出具体建议。

关键词：碳排放权     制度实践     立法完善

《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书将碳排放权交易作为处理经济发展和碳减排关系的有效路径之一。碳排放权交易机制通过将温室气体控排责任压实到企业，利用市场价格发现机制发现合理碳价，引导碳排放资源实现有效配置。但当前碳排放权交易制度实践中仍存在一些问题需要改进和完善。

一、碳排放权交易的发展历程

碳排放权是指政府分配给重点排放单位的规定时间内的碳排放额度。我国碳排放权交易市场建设主要分为三个阶段：第一阶段，2002—2011年主要参与国际清洁发展机制（CDM）项目。第二阶段，2011—2020年在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、福建、深圳8个省市开展碳排放权交易试点。第三阶段，从2021年开始推广建立全国碳交易市场。

（一）参与国际CDM项目阶段

《京都议定书》提出CDM补充性碳交易市场机制，我国深度参与CDM交易项目并发展国内碳市场。到2011年中国CDM供应量占全球的60%，成为全球最大的CDM供应国，中国为《京都议定书》附件一国家完成第一承诺期减排目标做出重要贡献。2013年后，由于国际CDM需求和国际政治环境的变化以及京都议定书的履约问题，中国CDM项目开发和签发趋于停滞。

（二）碳排放权交易试点阶段

我国于2011年起开展碳交易试点。2011年10月，国家发展和改革委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等7省市开展碳交易试点工作并制定相关的地方性法规规章，2016年福建碳交易市场纳入试点。2013年6月-2021年6月间各试点地区的碳交易量、碳交易额存在较大差异（图1、图2）。

（三）全国碳交易市场推广阶段

2021年1月5日，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，并于2021年2月1日起开始实施。2021年7月16日全国碳市场启动仪式在北京、上海、武汉3地同时举办，标志着全国碳市场正式上线。目前，全国碳排放权交易市场采用“双城”模式，由湖北碳排放权交易中心负责注册登记，由上海环境能源交易所股份有限公司承担全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护。据上海环境能源交易所①数据显示，截至2021年12月31日全国碳市场碳排放配额（CEA）累计成交量178789350吨，累计成交额7661230022.99元，平均碳价为42.85元/吨。从2021年的成交规模和成交金额上看，全国碳市场运行状况良好。

二、试点地区碳排放权交易制度规则

（一）行业和企业纳入规则

纳入试点行业范围方面，7个试点地区均已将碳市场的行业范围扩展到电力、热力、水泥、石化、制造业、公共建筑、其他工业等几十种不同行业中。纳入试点企业标准方面，7个试点地区存在较大差异，其中深圳的标准最为严格，重庆的标准最为宽松。纳入的企业数量方面，深圳市纳入企业数量最多，为635家;其次是北京市，为490家;纳入试点数量较少的湖北省为138家，天津市为114家。

（二）总量设定和分配规则

碳排放权交易一级市场为政府创造和分配碳排放权配额并向重点排放行业分配碳排放配额、向企业配发碳排放配额的市场。

配额总量设定方面，统筹考虑减排任务和经济增长，结合各地产业结构发展阶段和模式差异性，7个试点地区设定区别化的配额总量，其中广东和湖北的配额总量均超3亿吨/年，北京和深圳的配额总量最少，分别为0.6亿吨/年和0.33亿吨/年。

行业总量配额分配方面，7个试点地区总体上采用历史法和基准法为主，结合混合模式的分配方式。其中，历史法又称“祖父法”，是指基于企业历史时期（即基准年度，一般为3-5年）的碳排放数据来测算配额的方法。基准法是指从不同企业生产某种产品的单位产品碳排放量中选择一个作为基准，然后乘以企业产品生产量来计算碳排放配额的方式。

企业初始配额配发方面，7个试点地区采用免费配发为主，结合竞价拍卖和定价出售的配发方式，其中上海、天津、重庆采用配额全部免费配发的模式（表1）。

（三）交易、调配、冲抵规则

碳排放权交易二级市场是碳排放配额及碳金融产品交易流转的市场。碳排放权交易市场参与主体方面，7个试点地区均允许减排单位、投资机构和组织、自然人等参与碳排放权交易。

配额交易方式方面，7个试点地区采取的交易方式按大类可分为竞价方式和协商确定，具体包括：公开交易、挂牌竞价、单向竞价、协议转让、协议交易等。其中，场内交易市场（经认可备案的交易所或电子交易平台，具有固定的交易场所、时间，公开透明的交易规则）价格通过竞价方式确定。场外交易市场（场内交易场所以外）价格通过交易双方协商方式确定（表2）。

配额跨期调配使用包括：储存使用和借贷使用。其中，储存是将本年度未使用配额结转至下一年使用，借贷是指透支使用企业未来的配额。7个试点地区碳市场均允许进行配额储存。配额跨期调配制度可以平衡碳配额供需在时间上的错配，但考虑到配额借贷可能引发信用风险，7个试点地区均不允许配额的借贷使用。

配额冲抵是指允许减排或者吸收温室气体项目生成的核证减排量来冲抵部分配额清缴义务。冲抵的核证减排量以CCER（中国境内可再生能源、林業碳汇、甲烷利用等项目的减排效果精选量化核证并经注册登记的核证自愿减排量）为主。7个试点地区均允许核证自愿减排量冲抵部分配额清缴义务，但冲抵比例一般都限定在不高于10%，并对核证自愿减排量的项目来源与签发区域有所限制。

（四）监督和惩罚规则

为促使减排履约，7个试点地区均建立监督惩罚机制。其中对未履约行为的罚款数额的设定分为绝对数额、相对数额、绝对数额和相对数额的结合三种。例如，上海市对违约企业罚款5万元-10万元，为绝对数额方式;北京市对于未足额清缴部分按市场均价的3倍-5倍罚款，为相对数额方式;广东省对违约企业处以市场均价1倍-3倍但不超过15万元的罚款，为绝对数额和相对数额结合的方式。天津市对于不按时履约的行为处罚较轻，未设定罚款处罚。

各试点地区还采取了配套的惩罚措施，如纳入信用记录、纳入履约黑名单、不得享受财政补助资金、不得参与评优、不得受理未履约企业节能减排项目申报等。

三、全国范围内碳排放权交易制度规则

2021年2月施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》明确全国碳排放权交易的“国家-省-市”三级管理体系，其中生态环境部负责技术规范制定、地方配额分配和监督，省级生态环境主管部门负责本行政区域内的配额分配和清缴、报告和核查，设区的市级生态环境主管部门负责相关具体工作的落实。

（一）纳入和交易规则

全国范围内碳排放权交易从发电行业开始，覆盖的企业为年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的温室气体排放单位，当前纳入的重点排放单位2162家，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量。目前碳排放配额分配以免费分配为主。

全国碳排放权交易采用的是“协议转让、单向竞价”的交易模式，协议转让包括挂牌协议交易和大宗协议交易。其中，挂牌协议交易单笔买卖最大申报数量应当小于10万吨二氧化碳当量，交易主体根据挂单行情，以价格优先的原则完成交易。大宗协议交易单笔买卖最小申报数量应当不小于10万吨二氧化碳当量，交易主体通过对话议价的方式协商完成交易。单向竞价时由交易主体提出卖出申请，交易机构发布竞价公告，符合条件的意向受让方竞争报价并在约定时间内通过系统完成交易。

（二）监督和惩罚规则

《碳排放权交易管理办法（试行）》规定了对重点排放单位虚报、瞒报或拒不报告温室气体排放报告和未按时足额清缴碳排放配额行为的具体惩戒方式，并采取绝对数额方式设定违规行为的罚款数额（表3）。

四、碳排放权交易制度实践仍存在的问题

（一）碳排放权交易立法不完善

1.立法位阶较低。从7个试点地区碳排放法规制定情况看，部分试点地区尚未制定地方性法规、地方政府规章来规范碳排放交易。《碳排放权交易管理办法（试行）》也仅属于部门规章。《行政许可法》规定法律、行政法规、地方性法规才有权创设新的行政许可，《行政处罚法》对于部门规章、地方性法规、地方政府规章设立行政处罚的限制也极为严格。无法完全通过部门规章、地方性法规赋予重点排放单位碳排放权力、赋予行政机关监管职权，法律、行政法规层面的空白是碳排放制度体系建设中面临的首要问题。

2.程序性规定发展滞后。碳排放权交易试点制度建设过程中部分存在“重实体、轻程序”的情况。程序性规定的缺乏会使监管部门存在自由裁量权非法扩张的可能，不利于对行政相对人合法权益的保护，在碳排放权交易全国推广阶段亟待补充和增设规制监管机构执法行为的程序性规范。

（二）碳排放权分配和交易规则待优化

1.行业和企业纳入规则。一是全国范围内纳入碳排放权交易的行业主要为发电行业，参与碳排放权交易的行业范围需要加快拓展。二是从各试点地区经验看，由于各地产业发展阶段和模式差异的存在，不同地区纳入碳排放权交易行业和企业的标准也存在较大区别，而《碳排放权交易管理办法（试行）》对于重点排放单位确定的标准较为宽泛，不利于平衡不同地区对于发展和减排的需要。

2.总量设定和分配规则。一是《碳排放权交易管理办法（试行）》规定全国碳排放配额总量由各省份配额总量加总确定，各省出于经济增长目的可能会增加配额设置，最终导致全国配额总量设定的不合理扩大。二是各试点地区的配额分配方式和标准不同，使得不同地区的相似企业可能获得不同的配额，加剧市场中的不公平和不平衡，同时无偿配额分配的存在会产生权力寻租的空间。三是需要不断提高总量设定和分配规则的可操作和科学性。

3.交易和清缴规则。一是各试点地区的碳价存在较大差异，不利于全国碳市场的推广、稳定和发展。二是各试点地区的碳价的波动性较大，碳价仍缺乏较为有效的市场调控手段，同时过度依赖政府的调控方式必然会对市场调控手段产生阻碍。三是CCER项目和减排量备案申请于2017年被暂停，目前仅能交易已签发的CCER项目。

（三）监督和惩戒监督规则需强化

一是碳排放权交易通过市场交易实现行政管理目的，因此在交易和准入的不同环节需要不同的部门监管，但目前对于不同部门间职责分工并不明确。二是试点和推广过程中对碳排放权交易违法违规行为的惩戒力度普遍较轻，难以规制企业的排放行为。

五、碳排放权交易制度的完善建议

（一）碳排放权交易立法的完善

1.完善碳排放权立法。碳排放权交易制度的完备需要上位法、配套制度的支撑和跟进。一是加快碳排放权相关法律、行政法规的立法，积极推进《碳排放权交易管理暂行条例》立法，为实现碳排放配额分配许可制度的统一和碳排放权监管惩戒方式的扩充提供上位法支撑。二是法律、行政法规相比部门规章具有更强的稳定性，通过法律法规的完善，进一步明确碳排放权交易制度发展的目标，为市场参与者提供更加稳定的投资和交易预期。三是同步推进碳金融相关制度和立法建设，为碳借贷、碳投融资、碳衍生产品交易等金融服务的发展提供制度支撑。

2.增设程序性的规范。一是在主体纳入、总量设定、初次分配等決策形成过程中增加意见征求、论证评估、合法性审查、集体审议等程序性规定。二是增加对政策制度、纳入企业信息、配额分配、核查机构信息、处罚依据和裁量标准等信息公开的程序性规定。三是增加保障相对人陈述与申辩、听证等权力的救济程序。

（二）碳排放权分配和交易规则的完善

1.行业和企业纳入规则。一是加快全国碳排放权交易覆盖行业的拓展，尽快将热力、水泥、石化等重排放行业纳入交易市场覆盖范围。二是坚持“共同但有区别”的原则，充分考虑不同地区在经济水平、发展阶段、资源禀赋上的差异，针对不同地区设计不同的重点排放单位确定的标准，构建整体公平下的差异化纳入标准。

2.总量设定和分配规则。一是对各省份配额总量的设定设置明确统一的刚性要求，尽快由“自下而上”的总量设定模式转向“自上而下+自下而上”的模式，根据“30”“60”①目标的需要，在平衡经济发展和生态保护的基础上设定总体配额总量，同时密切监测实体企业碳排放情况对总体配额总量标准进行适时调整。二是加快碳排放配额由无偿分配向有偿分配的转变。无偿分配依靠“看得见的手”实现，有偿分配依靠“看不见的手”，所以有偿分配更能够发挥市场在碳配额配置中的决定性作用，有利于刺激企业固碳减碳技术的发展，同时也可以杜绝配额分配中的权力寻租现象。三是加快包括总量设定标准、配額分配标准和碳排放权登记、交易、结算管理规则的可操作化，不断提高配额分配的科学性，加快全国碳市场制度体系的完善。

3.交易和清缴规则。一是加快市场定价机制的完善，逐步放开试点地区碳排放权交易的区域性限制，更大限度发挥市场调节作用，形成市场主导的价格机制。二是丰富碳价调控的政策工具箱，比如通过国家配额储备在市场上的适时地买入卖出操作熨平剧烈价格波动;同时引入碳期货、期权等金融工具，发挥其套期保值作用，减少碳价波动的负面影响。三是加快国家核证自愿减排量机制的重启进度，完善冲抵机制设计，丰富企业的履约路径。

（三）监督和惩戒规则的完善

1.对碳排放权交易的监管职能加以明确，将对主体纳入、总量设定、初次分配、核查报告等行政规制行为的监管划归环境监管部门，将对配额交易等市场调节行为的监管划归金融监管部门。

2.制定科学有效的惩罚措施。一是采用“行为罚+名誉罚+资格罚”的组合模式。行为罚方面，对于超出使用配额的，从下一年度配额中扣缴并处以一定额度的罚款;名誉罚方面，对于未达履约目标轻微的企业进行通报批评;资格罚方面，对于多次未达履约目标的企业，停止其超额碳排放业务的经营。二是合理设定处罚金额。针对不同规模、不同行业、不同发展阶段的企业设定有区别的罚款金额，惩罚性罚金的倍数按照补偿性罚金与预防成本之比乘以避免事故的边际概率，惩罚性倍数确定应考虑企业超额碳排放的数额、企业历年的履约率等。三是设计累进加处罚款的制度。为防止违法获取经济利益大于处罚剥夺利益，可以设计按照违约次数进行逐级递增罚款的累进加处罚款的惩罚方式。四是将扶持政策作为惩罚的补充。建立碳排放权履约黑名单，对黑名单企业实行节能减排项目的申报限制，通过减免税收、增加信贷等扶持履约效果较好的企业。

参考文献：

[1]王彬辉.我国碳排放权交易的发展及其立法跟进[J].时代法学，2015，13（2）.

[2]路京京.中国碳排放权交易价格的驱动因素与管理制度研究[D].吉林大学，2019.

[3]史学瀛，杨博文.控排企业碳交易未达履约目标的罚则设定[J].中国人口·资源与环境，2018，28（4）.

（作者单位：中国人民银行呼和浩特中心支行）

责任编辑：康伟