关于推进内蒙古农村牧区产权制度改革的思考

杨茂盛

农村集体产权制度改革，是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，是全面深化农村改革的重大任务。今年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》就“深化农村集体产权制度改革”提出了14条方针政策，这应当是近些年来中央一号文件中对农村集体产权制度改革所作的内容最全面、影响最深远的“顶层设计方案”。去年年底，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），对农村集体产权制度改革作了总体部署，这是农村着眼长远、涉及根本、意义深刻的制度创新，是今后一个时期指导农村集体产权制度改革的总纲领，对于深化农村改革、保障农民权益、形成农村经济发展新动能具有重大意义。内蒙古农牧业资源丰富，是全国重要的农畜产品主产区，推进农村产权制度改革显得尤为重要。当前，农村牧区产权制度改革在全国如火如荼开展起来，我区要切实解决好相关问题，采取有力措施加以推进。

一、农村产权制度改革的基本内容

推进农村集体经济组织产权制度改革的核心内容主要有三项：一是对农村集体经济组织进行清产核资和资产评估。二是认定农村集体经济组织成员，开展“农龄”统计。三是农村集体资产股份量化到人，明晰产权。农村集体资产的内容主要包括三大类，第一类是资源性资产，包括农村拥有的耕地、草原等资源性的资产；第二类是经营性资产，包括房屋、机器设备等产生的经营行为的资产；第三类是非经营性资产，比如教育设施、文化体育设施等服务性资产。到2015年底，全国已经有5.8万个村，4.7万个村民小组实行这项改革，已经累计向农民股金分红近2600亿元，2015年当年就分红了411亿元。

二、我区推进农村集体产权制度改革需要认真解决好的几个问题

（一）关于思想认识问题

基层干部对推进农村集体经济组织产权制度改革存在的思想认识问题，比较有共性的有“五怕”：一怕难。这是一项较复杂的系统性工作，政策性很强，没有现成的经验可以参照，工作难度很大。二怕烦。改革程序复杂，工作量大，难免存在怕烦情绪。三怕乱。农村积淀问题较多，不少问题都是历史形成的，基层干部不愿去捅“马蜂窝”。四怕失权。这项改革将一切权利运作都置于阳光之下，基层干部因改革后失权难免会有失落感。五怕失利。相对于财政资金，乡镇、村领导对集体经济收入的支配权更大，基层干部对推进农村集体经济组织产权制度改革没有积极性。

（二）关于农村集体资产量化范围问题

农村集体资产的量化，是对被认定为属于现有集体经济组织成员的共有资产，按照一定标准，采取股份的形式在本集体经济组织成员之间明晰产权的过程。因此，农村集体经济组织产权制度改革不能突破原有集体经济组织的范围，这是推进改革、制定政策的底线。

（三）关于农村集体经济组织成员资格认定问题

目前农村集体经济组织成员身份的认定无法可依，多数处于乡村自我管理的状态，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，“乡土”色彩较浓。在具体实践中，主要是以农民居住地和承担农村集体经济组织权利义务的情况作为认定标准。

（四）关于股权（份额）设置问题

在股权（份额）设置形式上主要区别在于是以“农龄”还是以“人头”为股份设置的依据，以及股份是否可以转让两个方面。无论是产权制度改革还是撤村建居集体资产的处置，在股权（份额）设置上都应以“农龄”为主要依据，这已得到了基层干部和群众的充分认可。

三、推进农村牧区产权制度改革的政策建议

（一）加快确权登记颁证

在农村集体产权体系中，最重要的产权无疑就是农民承包土地、农村集体建设用地、农民宅基地的产权，推进土地确权是深化农村集体产权制度改革的基础性工作。因为短期内需要付出较多人力财力，而大多数人眼前难以从中受益，一些地方缺乏开展这项工作的积极性。必须看到，付出是短期、一次性的，收益是长期、渐进的。我区是全国推进土地草牧场确权的整省试点，做好这项工作将为今后全面推进农村承包地“三权分置”改革打下坚实的基础，必须按要求加快推进，明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。对集体经营性资产，重点是推进股份合作制改革，将其折股量化到本集体经济组织成员。集体资产所有权确权存在遗留问题的地方，要严格按照产权归属，把农村集体资产的所有权确权到相应的组、村或乡镇农村集体经济组织成员集体，并依法由集体经济组织代表成员集体行使所有权。

（二）积极开展农村产权制度改革试点

国家关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见正式印发后，我区首要的是全面贯彻落实中央要求，就推进各类资产或各种产权制度改革研究制定配套政策措施。按照农业部安排，要总结农村集体资产股份权能改革试点经验，扩大改革试点范围，今年选择100个县开展农村集体经营性资产股份合作制改革试点，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利。鼓励地方开展资源变资产、资产变资本、资金变股金、农民变股民等改革，赋予农民更加充分的财产权，维护农民收益权，增强集体经济发展活力和实力。全面开展农村集体资产清产核资，加快集体资产监督管理平台建设，摸清集体家底，健全管理制度。我区要积极争取国家试点，并强有力推进实施，尽快试出经验、试出成效，并在全区范围内逐步推开。

（三）探索还权赋能

农村集体产权权能残缺，国家对集体产权赋能不足、集体与成员权利边界模糊不清，是目前农村集体产权制度存在的突出问题。要按照党的十八届三中全会《决定》精神，积极探索还权赋能改革。在承包地方面，要稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，尽快明确农村土地承包关系长久不变的具体规定，依法推进土地经营权有序流转，搞好承包土地的经营权抵押贷款试点。在宅基地方面，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制，搞好农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点。在集体经营性建设用地方面，要按照同权同价、流转顺畅、收益共享的原则，为符合规划和用途管制的存量土地，以出让、租赁、入股等方式入市交易开辟通道，适当提高农民集体和个人分享的增值收益，抓紧出台土地增值收益调节金征管办法。在农村土地征收方面，我区和林格尔县是国家级试点，要加快推进试点，总结可复制可推广的经验，重点是缩小征收范围，规范征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。在集体经营性资产方面，以多种形式的股份合作制改革为基础，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出和抵押、担保、继承权。

（四）规范流转交易

在确权、赋能的基础上，发育农村产权市场，引导农村产权规范流转交易是提高农村要素资源配置和利用效率、彰显农村产权价值、增加农民财产性收入的必然要求。鉴于还权赋能是一个渐进的过程，有些仅限于试点地区，因此流转交易要遵从必要的约束。如对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内；农民获得的集体资产股权，现阶段流转交易的受让人也要限定在本集体经济组织内部。同时，需要注意的是，适应农村人口流动需要，逐步增强农村集体产权的流动性也是大势所趋。《深化农村改革综合性实施方案》提出，“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”“在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点”。党的十八届五中全会《建议》明确要求，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。2016年中央一号文件也提出，“完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，将指标交易收益用于改善农民生产生活条件”“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益”。落实这些改革举措，需要尽快明确农民退出的这些成员權利由谁承接，如何保障指标交易收益真正惠及集体成员。

（作者单位：内蒙古自治区党委改革办）

责任编辑：康伟