京津冀城市空间布局的政策设想和优化方案

阎东彬++赵苒琳++王立斌

摘 要：从全球范围看，许多国家以综合性首都为龙头，通过跨行政区域的资源整合和功能协作形成都市圈或城市群，以保障首都功能实现，提升区域整体竞争力和发展水平。本文以京津冀地区功能定位特点与空间整合布局相结合，对京津冀城市空间布局进行了优化方案设计，提出政府引导下促进京津冀区域空间要素整合的保障措施。

关键词：京津冀 空间布局 承载力 要素整合

空间布局是涉及生产、生活和生态空间等不同类型空间在国土空间开发中的反映，是经济结构和社会结构的空间载体。空间布局在一定程度上决定了经济发展方式和资源配置效率。在京津冀协同规划发展初期，必须把调整空间结构纳入经济社会发展的内涵中，把空间开发利用的着力点从以占用土地的外延扩张转为以调整优化空间结构、提高空间利用效率为主要目的。

一、京津冀城市群空间布局的特征

（一）京津冀各城市间联系加强，但经济联系量差距明显

利用引力模型的方法，测算出京津冀城市群的经济联系势能。2000—2012年京津冀城市群内各城市之间的经济联系有较大程度提高。例如2000年河北省的廊坊与北京的经济联系势能最高为281.08，同年天津与北京的经济联系势能207.74；2012年天津与北京的经济联系势能增长到1989.46，增幅近10倍，河北省的廊坊与北京经济势能联系为2069.3，仍排名第一。各城市间经济联系势能均有所增加，最高增幅近10倍，但也有城市经济联系势能变化不大，如承德、张家口、秦皇岛，这些地区变化幅度不大而且相对较低，例如张家口和秦皇岛之间的经济联系量只有0.36，而2012年只增长到1.87。这表明京津冀城市群的经济联系量在各城市之间分布很不均衡，而且随着京津冀城市群的经济发展，城市之间的差距进一步拉大。

（二）京津冀三地发展不平衡，呈阶梯状分布且梯度较大

河北经济发展水平显著落后于京、津两地。从产业结构看京津冀三地的产业分布为“322”的特点，以2014年数据为例，北京主要以第三产业为主占比高达77.9%；天津第二产业占比最高为49.4%，主要集中于装备制造、航空航天等；河北第二产业比重为51.1%，但主要以钢铁行业为代表的资源型工业占比偏高。从科技创新能力以及科技创新环境来分析，河北与北京、天津的科技实力有一定差距，形成明显的技术梯度。根据《中国区域创新能力报告》中2012年各地区创新能力排名情况，北京综合排名位居全国第三，天津位居第七，而河北则处于第15位。

（三）京津冀三地经济结构互补性强

北京作为全国的科技、文化、教育中心，在高端人才培养，新技术研发、设计和推广方面具有显著优势；天津的先进装备制造能为北京的科研创新提供坚实的创新试验空间；河北能为京、津两地提供较为低廉的土地、劳动力、矿产资源等，具有生产要素成本比较优势。生产要素的禀赋互补性，是京津冀三地空间布局需要考虑的重要因素，三地若能形成优势生产要素互补合作的局面，将有利于发展各自比较优势，从而持续增强区域经济整体竞争力。

二、京津冀城市群空间布局的优化方案

结合目前京津冀地区空间布局和各地区发展现状，以及《京津冀协同发展规划纲要》对各城市功能定位，本文设计了京津冀空间布局方案，并提出相关政策建议。

（一）京津冀地区主体功能分区

王雅洁（2014）利用Moran指数分析北京市、天津市及河北省11个地级市之间制造业空间相关性，分析中显示京津冀三地制造业并非相互独立变化而是存在地区间的空间溢出和扩散效应，作者根据局部空间自相关类型将区域单元划分为“高—高、低—低、高—低和低—高”4种数值类型。计算结果如图2所示：北京、天津、唐山、廊坊属于高—高集聚型，不仅自身产业发展好对周边地区能产生不小的辐射和集聚效应；只有石家庄属于高—低集聚型，自身发展水平较高，但周边地区制造业发展水平较低，应适当缩小这种差距；秦皇岛、承德、沧州属于低—高集聚型，这三个地区制造业发展水平相对较低，但其周边地区发展良好，这些地区属于“低洼地区”；张家口、保定、衡水、邢台、邯郸属于低—低型集聚型，这5个地区自身制造业发展慢而且周边地区发展状况也不好，属于制造业低级发展阶段。

为协调三地产业发展，实现更好的溢出和扩散效应，应强化主体功能区的分区作用，根据各地区自身发展情况及承载力情况明确功能发展定位。

1.优化开发区域：是指资源环境承载力出现饱和的地区，主要分布在北京和天津的核心功能区以及河北的唐山、廊坊。针对这些地区要率先转变空间开发模式，适度控制新增用地规模和开发力度，加大生态空间和农业建设。这部分地区应在保持原有竞争优势的基础上继续增加自身实力，提升参与市场竞争与分工能力。

2.重点开发区域：是指资源环境承载力仍具有较大潜力的地区。主要分布在冀南、冀中地区的石家庄、秦皇岛、保定、沧州、邯郸、邢台。石家庄作为唯一高-低集聚型地区将作为未来河北省产业集群发展的增长区和崛起区，是未来发展的重中之重，应最大限度挖掘石家庄的发展潜力使其扩散效应更好地发挥出来。另外，秦皇岛、保定、沧州、邯郸这些地区具有一定发展潜力，应因势利导，在现有产业的基础上，以重点产业、特色产业为主，积极提升自身产业实力，一方面要强化产业和人口的集聚能力，另一方面适度扩大产业和城镇空间，优化农村生活空间。

3.限制开发区域：是指资源环境承载力较弱，生态敏感地区。主要分布在冀北的承德、张家口以及冀中南地区的衡水。这3个地区受自身历史发展基础和地理区位条件限制，发展相对落后，根据产业布局均衡原则和资源有效分配原则，应考虑立足本地资源优势，重点维护生态系统的结构功能稳定。

（二）京津冀地区空间布局框架

根据京津冀产业空间关联性分析，在现有布局态势基础上，为促进形成网络化空间格局，发挥核心功能区的辐射带动作用，构建“两圈一带”的空间布局带动同城化发展：“两圈”是指环首都发展圈，以北京為核心，包括廊坊、保定、张家口、承德；冀东南发展圈以石家庄为核心，包括邢台、邯郸、衡水。“一带”是指以天津为核心的沿海产业带，包括唐山、秦皇岛、沧州。“两圈一带”各自形成集聚区，三个集聚区整体联合发展见图2。

1.环首都发展圈。根据上文承载力分析：北部的承德、张家口等地生态环境承载力大，社会资源及经济承载力低，是首都圈的北部生态屏障，建议改善土地生态环境，发展特色农业和生态经济产业，推广绿色生产和消费；廊坊、保定及唐山部分地区生态环境条件弱，建设用地空间有限，但首都核心地位明显，应强化突出政治、文化、商贸服务的地位。

2.冀中南发展圈。包括石家庄、邢台、邯郸、衡水，提升石家莊中心城市功能，加快正定新区建设，辐射带动邢台等市发展；通过城镇发展、产业园区、农业生产及居住区建设，保证重点项目用地和居住区用地，加快绿色空间及基础设施建设，提升区域发展品质和形象。

3.沿海发展带。依托天津、唐山、秦皇岛、沧州4个城市，发挥开放程度高的优势，以天津自有贸易试验区、河北秦皇岛、唐山、黄骅三大港口基地为重点，建设以高技术产业和商贸物流业为主的综合发展带，统筹环渤海地区产业布局，据各地所生成货源和港口各自不同的特色、优势，整合港口资源，形成优势互补、分工合理、合作竞争的格局。

（三）京津冀地区政策协作与联合

1.发挥市场与政府的协调机制。京津冀空间布局方案应由政府制定统一的、权威性的一体化发展规划，可参考东京相关经验，为确保计划的稳定性和弹性，对一体化发展计划每5年左右进行一次修改。通过尝试政府间纵向与横向转移支付并行的改革，加大专项转移支付比例，科学制定财政支出决策。另外，政府给予重点发展区域适当政策支持，加强该部分地区的基础设施建设，公共服务水平提升；合理布局形成地区间的产业梯度，避免产业雷同形成的恶性竞争。

2.发挥地区间的共享协调机制。在产业转移过程中合理定位，形成产业合作、产业转移的创新分享模式，以当前产业转移过程中海淀区与秦皇岛市的税收分享政策为例：采用的是“442”的利益共享模式，转移企业产生税收4成，留给北京海淀区4成，上交秦皇岛市2成，作为产业扶持资金对企业进行返还。这种分享机制激励了双方政府促成产业转移的积极性，产业扶持资金也为企业转移发展提供了保障。

3.发挥区域合作协调机制。打造世界级城市群要求构筑功能一体、空间融合整体性规划，培育区域性交通运输、服务、贸易、创新、旅游等特色职能，形成以区域中心城市为核心、功能节点城市为纽带、乡村地域为支撑，生态空间开敞、城乡风貌各异，紧凑型、网络化的整体区域性发展体系。

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（作者单位：河北金融学院）

责任编辑：康伟