内蒙古生产用电临时扶持政策效应分析

丁芳

摘 要：内蒙古自治区生产用电临时扶持政策实施以来，在充分发挥低电价优势，保持工业经济稳定增长，有效应对经济下行压力等方面发挥了重要作用。本文回顾了自治区生产用电临时扶持政策实施的基本情况，从税收收入和综合效应两方面分析了政策实施的效应，探索了电价补贴和下调背后的深层涵义，最后提出了相应的政策建议。

关键词：生产用电 扶持 政策效应

内蒙古自治区生产用电临时扶持政策实施四年多来，在充分发挥低电价优势，保持工业经济稳定增长，有效应对经济下行压力等方面发挥了重要作用。

一、内蒙古生产用电临时扶持政策基本情况

2012年6月1日，自治区政府出台了生产用电临时扶持政策，蒙东、蒙西两大电网公司在工业用电价基础上下调3分/度，自治区财政按1分/度补贴电网公司；2013年6月1日，自治区对部分重点行业进一步提高了电价补贴额度，在已降低3分/度的基础上，再下调2分/度，即下调5分/度，自治区财政按2分/度补贴电网公司；2015年10月1日，蒙西电网输配电价获得国家发改委核准，蒙西地区大工业电价普降2.65分/度，自治区对蒙西电网部分行业的补贴标准进行下调，对钢铁、有色金属冶炼等行业的补贴标准由3分/度调整为0.35分/度，对电石、铁合金等行业的补贴标准由5分/度调整为2.35分/度，且补贴资金全部由自治区财政承担（内政字〔2015〕221号）。根据《内蒙古自治区人民政府关于进一步强化稳增长促改革调结构惠民生政策措施的意见》（内政发〔2015〕62号）要求，以上电价优惠政策延至2015年12月31日。2016年1月1日，为进一步发挥我区电力优势对稳定企业生产的作用，保持我区工业经济稳定增长，自治区政府决定继续执行部分行业生产用电临时扶持政策，蒙西电网扶持行业和相关补贴标准继续按内政字〔2015〕221号文件执行；蒙东电网补贴标准继续按1分/度执行，补贴资金全部由自治区财政承担。2016年6月1日，《内蒙古自治区人民政府关于进一步深化电力体制改革促进产业结构调整有关事宜的通知》（内政发[2016]61号），规定对符合国家产业政策、行业先进技术标准和我区产业布局的钢铁、有色金属冶炼、氯碱化工、煤化工等行业生产用电临时扶持政策补贴标准调整为1分/度，对铁合金、电解锰、金属镁、化成箔、石墨、电石以及聚氯乙烯、PVA等电石下游产品生产临时扶持政策补贴标准调整为2分/度。蒙西、蒙东执行相同补贴行业范围和标准，补贴资金由自治区财政承担。同时规定了战略性新兴特色优势产业用电充分竞价、新建電解铝项目实施价格联动机制、开展特色工业园区用电试点、支持公用火电企业与用电企业重组等政策内容。

自治区财政全力保证了补贴资金的及时足额到位，从2012年6月15日至2015年底，自治区本级财政共拨付补贴资金38.14亿元，其中：蒙西电网公司35.24亿元；蒙东电网公司2.9亿元。按年度划分：2012—2015年分别拨付补贴资金3.42亿元、10.05亿元、12.57亿元和12.1亿元。

二、政策效应分析

（一）对税收收入的影响

在电价优惠政策中，电网公司以下调后的价格开票给用电企业，造成电网公司销售额减少，使得电网公司（供电环节）的增值税和企业所得税减收。同时，用电工业企业因增值税进项发票减少，使得增值税增收；工业企业因电价下调生产成本下降，利润增加，使得用电企业所得税增收。政府给用电企业的补贴，因未开具增值税发票对增值税没有影响。

（二）综合效应分析

据调研分析，自治区生产用电临时扶持政策更多的是发挥了降成本、促生产、稳负荷、保发展的综合政策效应。据自治区经信委统计，2015年1-11月份，通过电力综合政策实施，增加工业用电量97.3亿千瓦时，新增工业增加值335亿元左右。同时，电价扶持对稳定地区负荷作用明显，全区稳定工业负荷共计500万千瓦左右，工业用电量350亿千瓦时左右；稳定工业增加值约1200亿元。

三、电价补贴和下调背后的深层涵义

在各地方政府纷纷出台电价补贴政策的同时，国家电价调整政策也密集出台。2015年12月，按照新获批的电价调整方案，国家燃煤发电上网电价从2016年1月1日起开始执行下调，全国平均降幅每千瓦时3分钱，这在电价调整史上属于比较大的调整幅度。

从国家下调燃煤发电上网电价和自治区电价补贴政策的背后，我们可以看出一些深层涵义：

（一）反映出当前电力市场供大于求，新增发电尤其是火电装机容量过快增长的矛盾

全国和自治区电力市场上供大于求的矛盾突出，规模以上发电企业发电量大于全社会用电量，发电机组平均利用小时数降低。在此形势下，电源尤其是以煤电为主的火电新增发电装机容量不仅没有下降，同比却大幅增加。目前还有部分火电在建规模，未来随着审批权的下放，大规模新批火电项目的上马将使得电力过剩局面更加严重。

（二）反映出当前电力与煤炭行业利润的巨大差别，有利于降低社会用电成本

在火电的发电成本构成中，煤炭占总成本的70%左右，煤价的变动对电力行业的成本和利润产生直接影响，火电和煤炭行业二者的盈利能力是此消彼长的关系，过去10年煤炭需求旺盛使得煤炭企业经营状况良好，而火电厂受到成本攀升、电价调控的束缚长年亏损严重。而2012年后，煤炭市场发生大逆转，煤价持续下降，火电企业则整体保持较高盈利水平。因此，许多地方纷纷呼吁调整电价，降低社会用电成本，以此拉动经济增长。

（三）反映在放开竞争性环节电价之前，政府执行煤电联动政策的意愿

煤电联动政策始于2004年年底，当时规定，以不少于6个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%，便将相应调整电价。但多年来此项政策未能获得实质性实施。基于此，2012年国家对该政策进行了完善，将煤炭计价周期调整为1年，计算煤价涨跌的时点为每年的1月1日。2015年，国家发布的电力体制改革文件规定，在放开竞争性环节电价，未形成真正的市场化电价之前，上网电价仍执行标杆电价体系，而通过标杆电价反映市场供求状况的核心和抓手则是执行煤电联动政策。煤电价格联动机制和标杆电价体系，有利于电力价格更好地反映市场需求和成本变化。

四、政策建议

（一）繼续实施自治区生产用电临时扶持政策

供给侧结构性改革要求抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大工作任务，在帮助企业降低成本方面，要降低电力价格，推进电价市场化改革，完善煤电联动机制。2015年自治区经济工作会议指出，电力综合扶持政策实施以来，对稳定企业生产经营发挥了至关重要的作用。要坚持和完善这一政策，扩大多边交易和大用户直供规模，深入推进输配电价改革，研究制定蒙西电网峰谷电价和蒙东电网同网同价政策。

当前我区经济下行压力仍然较大，经济运行面临不少突出矛盾和问题，有效需求乏力和有效供给不足并存，工业产品价格下降，企业效益下滑，亏损面扩大是可以预见的事实。在劳动力成本居高不下的情况下，给予企业电价补贴无疑是“雪中送炭”，对于重振企业信心，稳定企业生产、保持经济增长，实现社会安定意义重大。

（二）电力综合扶持政策应助力国家电力改革目标的实现

国家已将我区作为电力改革试点先行先试地区。随着国家电力改革的逐步深入，我区实施电力综合扶持政策时：一方面，应推动燃煤发电企业加大超低排放改造力度。超低排放是国家硬性规定，近两年燃煤发电企业盈利形势好转，有能力投资升级改造技术，而且超低排放机组享受国家2分钱的脱硫脱硝电价补贴，目前很多发电企业已集中开展对旗下燃煤机组超低排放的改造工作。所以，当前进行超低排放改造已具有良好基础。另一方面，应抑制火电装机过快增长，推动电力行业供给侧改革，加快兼并重组。目前电力过剩，火电在建规模不断增长。如果这种非理性的发展得不到控制，煤电产能将出现明显泡沫，煤电企业经济效益将面临恶化。因此，政府除了采取行政审批手段控制燃煤电厂总量外，可以考虑通过电价差别扶持政策引导推动行业供给侧改革和兼并重组。

（三）政策补贴标准要注重合理适度

自治区电价补贴政策在稳定企业生产、促进市场供求、保持经济增长，实现社会安定等方面发挥了不可替代的作用。尽管如此，我们也应谨慎实施补贴政策，尤其是要把握补贴的“度”。因为高补贴可能会引起企业缺乏动力去改善经营和寻求节约成本的方法，以及使得企业更有兴趣进行“寻补贴”投资，而不是将资源用于提高生产率，这无疑会削弱政府补贴对企业生产率提高的促进作用，甚至会抑制企业生产率水平的提高。因此，电价补贴的标准要注意在自治区财力可承受范围内，寻求煤企、电企、用电企业效益发挥的“最大公约数”，同时对产能过剩、技术落后、环保不达标的企业，取消电价补贴，倒逼其转型升级。

参考文献：

[1]刘世锦，冯飞.中国电力改革与可持续发展[M].北京：经济管理出版社， 2013.

[2]费农.L.史密斯.电力行业与规制改革[J].经济社会比较研究， 2016 ，（6）.

（作者单位：中国财政科学研究院博士后流动站）

责任编辑：康伟