推进“多规合一”的几个重要问题

樊森

推进空间规划体制改革，开展市县“多规合一”试点工作，是党中央、国务院全面深化改革的一项重大举措，也是目前各级政府的一项重要任务。加快推进空间规划改革和“多规合一”工作，对于贯彻落实五大理念，以生态保护优先理念协调推进经济社会发展，同时，对于有效解决目前各地市县规划交叉重复、布局冲突、相互矛盾，国土空间管理低效、管控粗放，生态侵扰、手段低下、管控不力等突出问题，优化资源配置、提高行政效能，全面建成小康社会等均具有重大意义。

“多规合一”试点情况

早在10年以前，上海市、浙江省就开始探索“两规、三规合一”试点。到了2013年下半年，习总书记提出了“一张蓝图干到底”的要求，随之国家陆续出台了多项政策文件，2014年国家确定了28个“多规合一”试点，随后各省市自治区确定了各自的省级试点，基本形成了全国全面试点的格局。2016年，浙江省开化试点成果进入中央深改会议，得到总书记的肯定，并在多个会议上多次提及“多规合一”和“一张蓝图干到底”。2016年上半年，中央确定了海南省和宁夏回族自治区进行全省域“多规合一”试点，标志着“多规合一”从县市域向省级全域进行推进。从全国试点成果来看，部分已形成了较为成熟的模式，如福建厦门、浙江开化、陕西榆林等；从省级试点成果看，部分省份也都形成了初步成果，如广东省广州市、青海省河南县等。总之，我国“多规合一”试点正处于各级试点、全面开花阶段，正处于试点经验总结、成果收获阶段，正处于由县市域向省级全域试点推进阶段。可以肯定，很快“多规合一”必将从各级试点向全面推进，从县市到区域、省域，最终实现全国“一张图”。

“多规合一”本质内涵

要做好“多规合一”工作，科学正确地认识“多规合一”至关重要。目前，部分人员仍然概念模糊、认识不清，神秘化、复杂化、形式化、简单化，甚至错误化理解认识“多规合一”，诸如：认为“多规合一”是理念上和形式化要求，非实质性工作、“多规合一”将弱化、替代、否定其他法定规划、一个区域只编一本规划，认为技术上和协调上不可能实现统一“一张图”，将城规修编、发展规划、统筹规划等视同“多规合一”等等。从“多规合一”的提出以及实践来看，其中心思想就是如何贯彻落实习总书记要求的“一张蓝图干到底”，其核心任务是形成“一张蓝图”，主要内容是实现空间边界和规模的有效管控，目标要求是确保干到底。而总书记所提的“一张蓝图”不是既往认识的一张图，不是思想意识形态，不是简单的理念要求；不是传统意义上口头、表面形式的宏观蓝图；不是行政地图、不是战略示意图，不是空间布局图；不是画在纸上、挂在墙上、停在嘴上。而是一张坐标统一、边界统一、规模统一、指标统一、期限统一、技术参数统一、分类办法统一、管控措施统一等全域性、矢量化的管控图，能具体到每一寸土地面积的功能、定性和边界及规模等。因此，“多规合一”主要是通过合一张图及信息技术平台支撑，实现各类规划发展边界和规模的有效管控，真正实现“一张蓝图”干到底。

“多规合一”方案架构

从国家相关政策技术引导、各级政府“多规合一”试点成果经验模式及技术机构的研究成果来看，大家对“多规合一”理念认识和技术路径基本趋同，只是各地根据区域特点、发展阶段等要素要求的不同而使管控内容存在差异而已。其总体思路为：围绕“一张蓝图干到底”总体要求，坚持生态保护优先理念，以主体功能区规划为基础，以空间战略规划为统领，以生态红线为底线，以一张蓝图为中心，以数据库为支撑，以信息平台为载体，以机制为保障，着力构建“五个一”、“多规合一”空间规划体系，创新推动空间规划体系改革，加强国土空间边界管控，提高政府治理能力和治理水平。其“五个一”成果体系为：一个规划《“多规合一”空间发展战略规划》，一个生态红线技术报告《“多规合一”生态红线技术报告》，一张蓝图《“多规合一”一张蓝图技术报告》，一个平台《“多规合一”数据库及业务管理平台》，一套机制（规划技术标准体系、空间管理法规体系、业务联合审批体系、协调运行保障机制）。

“多规合一”工作路径

根据“多规合一”推进总体思路及成果体系，结合我们从事“多规合一”的实践，其工作路径主要分为以下7个步骤。1.制定“多规合一”实施方案，明确工作思路、目标及工作推进部署；2.进行基础性、战略性、专题性研究，形成《“多规合一”空间发展战略规划》及相关专题成果；3.进行“生物多样性维护生态保护红线、土地沙化敏感性生态保护红线、禁止开发区生态保护红线、森林生态保护红线、江河湖库敏感性生态保护红线”生态红线划定，形成《“多规合一”生态红线划定报告》；4.进行多规合并叠加、冲突分析、协调处理，确定生态控制线、基本农田控制线、建设控制线、产业控制线、基础廊道控制线、地下矿产控制线、文物保护控制线等，划定形成一张蓝图，形成《“多规合一”一张图技术报告》；5.规范统一建设数据库，形成《“多规合一”数据库》；6.制定《“多规合一”业务管理平台实施方案》，开发软件信息平台，数据入库，测试运行，形成“多规合一”业务管理平台；7.建立“多规合一”规划技术标准体系、空间管理法规体系、业务联合审批体系、协调运行保障机制，确保“多规合一”一张图落地，业务平台运行，有效管控空间、约束各类规划边界，实现项目业务的联合审批。

“多规合一”性质关系

任何规划都有其定位性质及职能关系，从而解决某一方面的问题，由于“多规合一”尚处于试点阶段，国家层面目前尚未明确“多规合一”的法定地位和职能定位。但从“多规合一”的本质内涵、方案体系来看，“多规合一”既有规划、又有一张图、数据库，还有信息业务平台和机制保障运行，即实现“一张蓝图干到底”。因此，“多规合一”既是规划，不是宏观层面的战略规划，是具体操作层面的落地性规划；不是局部区域的空间规划，是在行政范围内的全域性规划；不是指导层面的发展规划，是指导落实层面的法定性规划；不是某一领域的专业规划，是涵盖所有领域的统筹性规划；不是某一独立类型的规划，是集合所有类型的综合性规划；不是某一类别的上位规划，是所有规划之上的权威性规划；不是规模扩张的发展规划，是科学集约导向的约束性规划；不是某一专业深度的规划，是全域化综合型的管控性规划。“多规合一”也不全是規划，它不仅是一个单纯的一张蓝图，更是一个空间规划大数据中心；不仅是一个单纯的文字规划，更是一个多规业务信息平台；不仅是一个数据及业务平台，更是一个项目联合审批窗口。同时，“多规合一”与其他规划不存在谁替代谁、不存在谁否定谁、不存在孰轻孰重、不存在不可协调等矛盾。总之，“多规合一”是全域、多规之上统筹性的管控性规划及业务平台。

“多规合一”工作难点

“多规合一”工作是一项全新的工作，涉及一个地区各个领域的方方面面，专业性强，是一项具有挑战性的工作。从目前各级层面“多规合一”试点成果情况来看，结合我们推进此项工作的实践，技术方法、路径及策略等已基本成熟，不存在大的难点和障碍。存在的主要问题有：一是上下普遍对“多规合一”认识不到位、不科学，甚至不正确，造成对“多规合一”的不太重视；二是对“多规合一”基础和专业知识几乎空白，造成协调推进工作难度大；三是基层基础规划工作薄弱，不成体系，缺失严重，不规范；四是基层县市缺专业技术人员对接。“多规合一”工作面临的主要难点有：一是缺少省级层面的技术导则规范，国家出台了试点通知和要求，但大部分省份未配套具体技术导则规范，所以造成各试点县市做法和成果体系均有差异和参差不齐；二是协调难度大，“多规合一”资料类型多且涉及所有部门，同时关键性的底图和资料均为涉密资料且不在本级政府，因此协调难度较大；三是多规叠加协调处理没有统一的办法和法定程序，由于“多规合一”叠加分析后将历史及现在的冲突、问题暴露无遗，这些问题目前只有技术层面的考虑和辦法，尚没有政府层面的法规及处理措施。

“多规合一”实用价值

国土管理和空间治理是各级政府的首要和基本职责。这些年，虽然国家各级政府出法规、下文件，领导重视、指示、开会、批示、检查、督办等，从技术上又有卫星盯、平台监测，但各类规划结果造成的诸多空间现实问题还是已到了无法调和解决的地步，之所以没有治理好，有体制、理念、利益、权利、政绩、人治、惯性、手段等诸多方面的复杂原因。从以上关于“多规合一”、“一张图蓝图干到底”的要求和实现途径来看，通过空间规划体系重建、技术手段支撑，不仅实现了各种规划的合一张图，划定了各类边界，而且建立数据库，开发了业务管理信息技术平台。关键是最终进入到了行政联合审批，并建立了组织和业务流程，完善法规保障机制。因此，“多规合一”是一项空间管控管用且有效的方式和途径，是空间规划改革的必然趋势和要求，具有重要的实用价值。一是解决了规划矛盾冲突的现实问题；二是摸清了国土空间家底，真正做到了守土有责尽责；三是践行转变方式，推动了集约、节约、科学发展；四是深化推进改革、简政放权，落实政府放权、管理和服务；五是依法依规办事，管住了随心所欲的手；六是推动社会管理创新，提高了治理能力现代化；七是落实互联网+政务，推进数字化、信息化和智慧化进程。

推进“多规合一”的建议

“多规合一”是空间规划领域的一项具有革命性的工作，是对规划历史问题进行系统梳理、纠正解决的过程，同时又是对未来涉及空间管控的统一约束，且工作复杂、领域宽、专业性、技术性、体系性强，因此要科学正确推进。一是“多规合一”对于空间管控的关键是管用，这是空间规划改革方向和趋势，因此要引起重视，加快推进；二是注重“多规合一”顶层设计，建立强力领导管理组织机制；三是确定得力的牵头统筹部门，全心、全责、全力做好牵头组织协调；四是加强人才培养，开展“多规合一”学习培训，培养基层专业技术团队；五是选择好技术牵头机构，以规划领域为本，具备专业复合、综合协调的能力；六是制定省级技术导则和相关法规规范，确保全省及区域一个技术架构标准体系，为全省及大区域一张图奠定基础；七是逐步从县市升级到全省一张图、一个平台、一套机制，节约资源，全省管控；八是关注多规叠加差异协调处理，不能回避掩盖历史问题，同时要从省级层面制定差异协调处理的办法、依据；九是要与互联网+政务，政府职能转变及放管结合，与大数据、信息化、智慧化统筹推进；十是重在实施执行，技术合图只是第一步，更重要的是有后续实施的保障机制，要纳入行政政务日常工作序列，并得到一贯的执行。

（作者系北京中研智库秘书长、中研智业集团董事长）

责任编辑：代建明