“多规合一”破壁垒 一张蓝图管到底

张秉智

“多规合一”，即指将经济社会发展规划、城市空间规划与土地利用总体规划、生态环境保护规划的编制和实施融合起来，强化城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划的衔接，确保重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，改革规划执行体制机制，实现一本规划、一张蓝图管到底。

2015年2月6日，自治区发改委下发了《关于开展旗市“多规合一”试点工作的通知》（内发改规划[2015]154号）文件，确定在鄂尔多斯市准格尔旗、巴彦淖尔市杭锦后旗和呼伦贝尔市扎兰屯市3个旗市启动试点。试点的主要任务要求：探索经济社会发展规划、城乡规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个旗市一本规划、一张蓝图。同时，探索完善旗市空间规划体系，建立相关规划协调机制。

一、主要做法

（一）坚持全域规划

统筹考虑准格尔旗全境资源、生态、环境和经济社会发展需求，统筹布局生态、生产、生活三个空间，统一划定生态保护红线、永久基本农田红线、文物保护紫线、城镇开发边界、产业集中区开发边界5条控制线，统一建设各部门共享共用的全旗“一张图”和“多规合一”业务平台，一体化配置基础设施和公共服务，形成功能清晰、协调有序的国土空间开发利用格局。

（二）坚持问题导向

以破解制约准格尔旗经济社会发展的瓶颈问题为导向，进一步深化旗情认识，着力破解资源环境不持续、城乡区域不协调、规划编制不街接、用地分类不统一等突出问题，切实解决交通运输、水资源、电力通道、生态环境、公共服务等瓶颈制约，努力实现持续发展。

（三）坚持底線思维

严格按照重点开发区这一主体功能区划定位进行产业布局，认真落实“十三五规划”确定的经济社会发展各项任务，充分研究论证近、中、远期项目建设区域及用地界线，对现有城乡规划进行“减量”调整。同时，坚持生态优先，将维护生态环境安全和保护历史文化遗产放在首要位置，优先划定生态保护红线、文物保护紫线和永久基本农田边界。严控建设用地增量，以批复用地规模指标为上限，合理确定新增用地规模。加强土地资源节约集约利用，促进经济发展与资源环境承载能力相互协调。划定煤炭开发控制线，明确增长区域和减弱区域，实现矿山环境治理、土地复垦及煤炭资源的和谐有序开发。

（四）构建“4+1+N”规划体系

针对原有规划数量偏多、定位不清、功能重叠、体系不全等问题，统筹构建“4+1+N”规划体系，形成“一套体系”。“4”即以经济社会发展、土地利用、城乡建设、环境保护四大规划为基础；“1”是指多规合一总体规划；“N”即逐步延伸融合农业、林业、水务、交通、电力、能源等其他专业规划。

（五）形成“5+1+N”模式的“多规合一”控制线体系

“5”即国土空间采用5条控制线划分，分别为建设用地控制线、建设用地增长控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田控制线；“1”即为和谐有序开发煤炭资源，划定煤炭开发控制线；实现五线控制、一线相关的控制线体系。在“5+1”基础上划定N条二级控制线，如城镇增长边界控制线、城市生态绿地控制线、核心生态控制线、基本草原控制线、煤炭开发增长控制线、煤炭开发减弱控制线等。

（六）构建科学高效的规划协调管理机制

发挥“多规合一”业务数据共享平台作用，对“多规合一”总体规划、各专项规划及“全旗一张图”实现动态数据管理，同时实行发改、规划、国土、环保、林业、水务等部门项目并联审批制，推进行政审批流程再造、业务联动、监管同步，对项目实行全程动态调度管理。同时，在此基础上加快智慧政务平台及智慧城市的建设。创新规划编制工作，形成总体以“多规合一”总体规划为龙头，城镇建设以城乡规划为基础，新农村建设以国土规划为基础，同时发挥好专项规划的支撑作用的旗级规划体系，强化总体规划的统领性、空间规划的约束性、专项规划的针对性。

二、主要成果

（一）编制完成了“一本规划”，形成统一技术标准

编制了《准格尔旗多规融合总体发展规划》，形成了准格尔旗“多规合一”技术报告、项目指导书、规划成果数据标准。

（二）对冲突规划进行了分析与调整

共完成经济规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、环境保护规划、林业规划、农牧业规划、煤炭规划、电力规划、交通规划等57个各类规划的叠加对比分析，共分析各项规划图斑18.2万个，形成了土地利用总体规划与城乡规划协调方案与各规划调整方案。对未来用地进行了减量调整，其中至2020年，共“减量”用地89.61平方公里，占国土面积比例的1.18%；至2030年，共“减量”用地127.77平方公里，占国土面积比例的1.7%。

（三）绘制完成了“一张图”

共形成“两规”建设用地差异分析图、城乡规划与其他规划差异分析图、土地利用总体规划修改建议图、城乡规划修改建议图、建设项目用地与城乡规划差异分析图、建设项目用地与土地利用总体规划差异分析图、露天矿与其他规划差异分析图、基本农田与其他规划差异分析图、林业保护规划与其他规划差异分析图等9张分析图；“多规合一”控制线规划图、产业区块分布图、建设项目分布图、建设用地增长边界图、全旗城镇规划一张图、煤炭开发控制线规划图、煤炭增长线规划图、煤炭减弱线规划图、生态区分布图、核心生态保护区分布图、交通设施分布图、电力设施分布图、农牧旅游产业规划图等13张成果图。

（四）搭建完成了“多规合一”数据共享平台

作为数据平台基础的GIS数据库基本形成，平台开发建设已完成硬件采购、基础环境搭建、平台基础功能研发，正在完善数据入库及功能调试。近期已上线试运行。

在“多规合一”试点推进过程中，有以下几点经验和体会：

一是领导高度重视。“多规合一”是一个涉及多部门复杂利益协调的工作，特别需要旗委政府强有力的组织领导和重视。为此，及时成立了由旗长担任组长的准格尔旗“多规合一”综合规划编制工作领导小组，督促协调各部门开展相关规划编制、调整工作；编印了“多规合一”试点材料汇编并呈报政府；联合各部门召开7次综合性审查会，向政府及时通报试点进展情况；推动旗政府常务会议、旗委常委会多次专题研究“多规合一”工作，解决试点中遇到的各类问题。通过这些举措加深领导对“多规合一”试点的认识和重视程度。

二是各相关部门通力配合。“多规合一”工作是涉及机制、体制的深层次改革，涉及各部门利益，需要各个部门的紧密配合。在旗“多规合一”综合规划编制工作领导小组的领导下，由领导小组办公室牵头组织相关部门、乡镇召开了近20次工作会议，就“多规合一”进行部署协调，群策群力，各部门通力合作，旗直部门与各苏木乡镇相关部门上下联动。实现20余类型57部规划合一，分析各项规划图斑18.2万个，最终形成了土地利用总体规划与城乡规划协调方案与各规划调整方案。

三是建立一个数据共享平台。将“多规合一”、“一张图”成果和规划、国土、环保、林业、水利、园林等部门的规划成果以及审批数据，体现到这个共同的管理平台上，实现数据共享和交换，使“多规合一”总体规划落到实处。

三、几点建议

一是从自治区层面批复“多规合一”总体规划。在试点推进过程中，由于行业间相关法律法规要求差异较大，相关规划交叉严重，许多事宜仅靠市旗两级政府难以完成，需要从自治区层面协调发改委、國土厅、住建厅、环保厅、林业厅、水利厅、农牧业厅、文化厅等相关部门集中研究解决，并由自治区政府给予准格尔旗“多规合一”总体规划最终批复，保证“多规合一”总体规划能够落地实施，且能形成可复制可推广的试点经验。

二是改革投资项目现有审批机制。对发改、规划、用地、环评、林地、节能等审批程序进行简化优化设置，可同时进行，不互为前置条件，所有建设项目试行并联审批。

三是建议自治区层面建立“多规合一”综合协调机制。协调发改委、国土厅、住建厅、环保厅、林业厅、水利厅、农牧业厅、文化厅等相关部门，共同解决“多规合一”试点中遇到的各类问题并形成常态化，使试点工作更快推进，形成经验并推广应用。

（作者单位：鄂尔多斯市准格尔旗发改局）

责任编辑：代建明