全球视野下的中国碳交易市场建设思考

崔 波

全球视野下的中国碳交易市场建设思考

崔 波

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“推动低碳循环发展”，强调“主动控制碳排放，加强高能耗行业能耗管控，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，支持优化开发区域率先实现碳排放峰值目标，实施近零碳排放区示范工程”。从可持续发展的角度来看，建设国内碳交易市场，既符合自身发展的需要，也符合世界发展的潮流与趋势。

一、国际碳交易市场的现状

碳交易是促进全球温室气体减排所采取的市场手段，其基本原理是在任何一个地方排放等量CO2所产生的气候变化效果是相同的，因而，要获得最低的减排成本，购买方可以向出让方购买温室气体减排额，再将购得的减排额用于减缓温室效应，从而实现其减排的目标。

目前世界上还没有统一的国际碳排放交易市场，但各国的碳交易市场纷纷出现并快速成长。欧盟排放交易体系（EU ETS）是世界上第一个国际性的排放交易制度，也是全球最大的温室气体排放权交易市场。该交易体系采用的是总量控制和排放交易（Cap-and-Trade）的管理和交易模式，即环境管理者（欧盟及其成员国政府）设置一个排放量的上限，受该体系管辖的每个企业从环境管理者那里分配到一定数量的排放许可额度—欧盟碳排放配额（EUA），而所有企业的排放总量不得超过该上限。EU ETS是欧洲应对气候变化问题最重要的手段，也是目前国际碳市场的核心推动力之一。

CDM（清洁发展机制）是2005年《京都议定书》提出的联合履行、排放权交易和清洁发展三个灵活履约机制之一。其中，CDM机制是唯一由发达国家和发展中国家共同实施的双效机制。在该机制下，具有法定减排义务的发达国家可以通过购买发展中国家的减排额度——经核证的减排量（Certified Emission Reductions，简称CER）作为减排的补偿。

此外，芝加哥气候交易所是全球第一家资源减排市场交易平台，是京都机制以外的碳交易市场。澳大利亚等《京都议定书》履约国家纷纷筹建国内的配额交易市场。印度作为新兴发展中国家的代表也在传统市场的基础上建立了碳交易系统。

碳交易市场的迅速发展，大大促进了全球清洁技术的开发和运用，并逐渐成为推动低碳经济发展最为重要的机制。随着世界各地基于减排义务和自愿减排的各种地区和区域性碳排放贸易体系的陆续建立，全球性的碳市场建设成为未来的发展趋势。有学者预测全球碳交易市场将陷入低价格竞争，ET和JI将成为我国碳交易贸易的两种主要形式。在我国建立统一的碳交易市场，完善各种金融体系，逐渐参与国际市场碳价的制定，势在必行。

二、建立国内碳交易市场的SWOT分析

中国自2005年正式加入CDM市场以来，凭借巨大的温室气体减排市场及政府的正确引导与支持，CDM项目一枝独秀，已注册项目的减排量、获联合国清洁发展机制执行理事会（EB）签发的CERs数量和在EB成功注册的CDM项目数均超过印度，位居全球首位。截至2014年7月，中国CDM项目总数达到3759个，占全球总量的49.87%，获得签发的经核证减排量约8.87亿吨，占全球总量的60.21%。

2008年以来，三大环境交易所（北京环境交易所、天津交易所、上海环境能源交易所）相继成立，标志着中国利用市场手段解决环境问题进入一个新的发展阶段。2009年12月16日，中国首家环境交易所——北京环境交易所联合其战略合作伙伴，在丹麦首都哥本哈根《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议期间，正式发布了中国首个自愿减排标准——熊猫标准V1.0版。

从总体上看，中国碳交易体系尚处于起步阶段，碳交易市场制度建设非常滞后，缺乏完善的碳交易市场，不利于争夺碳交易的定价权。目前国内区域性碳市场的交易对象主要限于节能技术的交易，并非高级形态的碳排放权交易。而且，三大交易所参与的项目无一例外都是CDM项目。制度不完善、技术体系落后、检测体系缺失是中国碳市场进一步发展的硬伤。

因此，中国碳交易市场的现状可谓“潜力巨大，基础薄弱”。碳交易体系建设过程中市场与金融手段的融合有利于促进我国节能减排的统计、报告与监测，有利于借助自愿减排市场构建我国生态补偿的长效机制，也有利于提高我国企业和个人自愿减排的积极性，从而加快推进我国低碳经济与低碳社会的发展进程。

（一）建立国内的碳交易机制，以碳市场为核心，以碳税、技术标准等市场机制和管理手段为补充，逐步建立与完善成本有效的减排政策体系，有助于为实现2020年单位GDP碳排放下降40%-45%的控制目标提供切实的政策支撑。与技术标准等非市场政策相比，碳市场可以挖掘低成本的减排机会，实现成本有效的减排。与碳税等市场政策相比，碳市场提供了明确的减排目标，同国家提出的单位GDP能耗下降的控制目标紧密相连。

（二）建立国内碳交易体系，及时反映企业的碳减排信息，以统一碳市场为主要政策工具，有助于促进国内温室气体排放管理体系和测量、报告及核查体系的建立与完善。在温室气体排放管理体系的构建与完善过程中，碳排放测量、报告、核查制度建设与碳交易市场发展之间表现为相辅相成的关系。简言之，碳交易市场的发展是健全测量、报告、核查体系的重要驱动因素，测量、报告、核查体系则是碳排放交易市场发展的重要技术基础。

（三）随着各主要发达国家纷纷开始或准备在国内设立碳市场，以各国碳市场为基础，通过各碳市场之间的连接，形成全球碳市场的形势日趋明朗，碳市场很可能成为除石油和黄金之外的第三大商品市场。培育成熟的碳交易运作平台，完善防范机制，以碳市场为纽带，努力培育国内碳市场，有助于积极参与全球碳市场的构建与发展，避免碳价定价权的旁落。

三、建立国内碳市场的路径选择

碳市场建设初期要在统一规划、分步实施的原则指导下，在各试点省份选择有条件的1-2个行业进行试点，通过模拟运行积累经验，完善市场配套措施，稳步推进碳市场建设。

（一）就实现路径而言，从建立健全碳市场的技术支撑出发，逐步向完善碳市场的法律规范和政策体系过渡。碳市场的核心在于产权明晰、权责明确、分配公平、交易透明、成本有效，以完善的技术、法律和政策为支撑，最终实现排放权的确权、分配、交易、履行和处罚等过程。中国在探索碳市场的初期，应当从建立健全技术体系入手，逐步向市场立法、排放基准设定和排放权分配等法律和政策体系过渡，稳步推进碳市场的制度建设。

（二）就覆盖范围而言，从电力、钢铁和水泥等高耗能部门的强度交易市场出发，逐步向覆盖主要行业、主要温室气体的总量交易市场过渡。中国建立碳排放交易体系不仅要有效控制温室气体排放，也要保障我国的发展权，满足经济社会发展所必要的碳排放的基本需求。因此，碳排放交易体系，无论选择哪个行业，设置硬性的总量控制目标都是不现实的，需要一个从强度市场向总量市场过渡的过程。应首先在各主要行业建立基于强度的排放基准，逐步在各部门引入排放总量上限规定，实现从相对减排到绝对减排的平稳过渡，减少对经济的冲击。

（三）就模式选择而言，从强制报告与自愿交易的试运行阶段出发，逐步向强制报告与全面交易的正式运行阶段过渡。在近期可以考虑在主要能源消费部门建立以强制排放报告和自愿减排交易为特征的自愿性的排放交易体系。由于我国电力行业单位企业的排放量较高，数据基础相对完善，因此可以考虑在电力行业率先推进自愿性的排放交易体系。

（四）就制度设计而言，合理的抵消制度是碳市场的缓冲器，并且可以充分利用覆盖行业之外的低成本减排机会。欧盟碳市场在实施过程中就利用CDM 及JI的减排量作为抵消，美国在其相关法案中也提出要建立国内的抵消制度。我国可以考虑利用碳汇、HFC-23及其他温室气体的减排机会，在国内设立相应的抵消制度。

四、建立国内碳市场需注意的几个问题

我国正在酝酿展开行业和地区的排放交易试点。为了保证未来区域试点的一致性与可连接，需要在国家层面设计并实施测量、报告与核查的时间表和路线图，稳步推进相关的温室气体减排工作，通过行业试点，建立、推广与完善温室气体排放的相关标准，为全国统一碳排放交易市场的建立打下坚实的基础。在建立国内碳市场时，要处理好以下几个问题：

（一）区域试点与行业试点问题

建立碳市场要依据统一规划、分步实施的原则，在试点的基础上为未来合理设置全国碳市场的交易框架提供借鉴。碳市场不同于以往常规污染物的排放交易市场，不仅要充分考虑区域试点可能带来的区域间碳泄漏问题，还要考虑区域试点可能在交易规划、基准设置、交易平台等方面不统一，给未来建立统一全国市场带来的困难，因此碳市场的试点应以行业试点为主。

（二）企业主体与政府主体问题

明确交易主体是构建碳市场的基础。有关交易主体的确定有两种意见，一种认为应当仿效国外碳市场的经验以企业作为排放交易的主体；另外一种意见认为由于中国目前的GDP排放强度控制目标将分解到地方，因此应当以地方政府作为交易主体。以地方政府作为交易主体意味着需要建立分级市场，地方政府就控制指标进行跨区交易，各企业在区域内就排放指标进行区内交易，此种方式比较复杂，不利于建立统一的全国碳市场。因此碳市场应当以企业为交易主体，并对市场主体建立准入程序依次开放市场准入。

（三）总量交易与强度交易问题

总量交易与强度交易在实质上并不同，但总量交易的排放配额是“硬配额”，当行业增长超出预期时会对行业产出造成不利影响；而强度交易则相对“柔性”，可以适应行业的长期发展，更适合发展中国家的阶段特征。从全社会的角度而言，在部门碳强度市场的基础上，通过各部门碳强度市场依次向总量市场转换实现排放强度承诺与总量承诺的“无缝联接”。由于各行业服务量到达峰值的时间前后不同，因此各行业市场可以渐次从强度市场转向总量市场。

（四）国内市场与国际市场问题

中国参与国际碳交易会使得低碳经济更好发展，但是在国内碳市场尚未成熟的阶段，还必须要注意国际碳交易进程中的“道德风险”问题。例如，发达国家通过碳交易，规避技术转移与资金支持，反而将大量污染物丢弃给中国；一些国际投机商也会利用中国碳交易市场的漏洞谋取暴利，增加国内企业的负担，提高金融风险。中国应当积极探索和培育国内碳市场，进而影响未来全球碳市场的形成与发展，并通过参与构建全球碳市场，为实现国家的低碳发展提供保障。因此，碳交易市场的建立和完善是一个循序渐进的过程，虽然在初期政府的驱动作用是明显的，但长远来看，需要建立碳交易市场的内生机制。在此过程中，政府应该制定严格的监管机制与处罚机制，保障国内碳市场的稳定运行。

（作者单位：内蒙古发展和改革委西部开发处）

责任编辑：康伟