呼伦贝尔市主体功能区战略研究

呼伦贝尔市经济社会研究院 呼伦贝尔市发展研究中心

呼伦贝尔市主体功能区战略研究

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呼伦贝尔肩负两个战略地位，即生态屏障和开放前沿。从生态屏障地位看，呼伦贝尔草原是世界著名的三大天然草原之一，是我国目前保存最完好的天然草原，被国家评为中国最美、最需要保护的草原，它与呼伦贝尔大兴安岭林区一起构成祖国北方生态安全屏障。从开放前沿地位看，呼伦贝尔市东部以嫩江为界与黑龙江为邻，北部和西北部与俄罗斯接壤，西部和西南部同蒙古国交界，是中国唯一的中俄蒙三国交界地区，是东北地区与俄蒙开展经济技术合作的最佳通道。国务院批准实施的《中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要》明确指出，“支持呼伦贝尔市打造中俄蒙合作先导区”，成为国家、自治区向北开放的前沿和桥头堡，是面向东北亚开放的示范区。

一、呼伦贝尔市实施主体功能区战略的基础和条件

（一）两级《主体功能区规划》给予呼伦贝尔市的定位

《全国主体功能区规划》确定呼伦贝尔9个旗市为限制开发区（国家级重点生态功能区），其中23个点状开发地区享受重点开发区相关政策，32个重点产粮镇享受农产品主产区政策。

《自治区主体功能区规划》确定海拉尔区、满洲里市、鄂温克族自治旗、陈巴尔虎旗4个旗市区为省级重点开发区（其中，鄂温克族自治旗和陈巴尔虎旗各自仅确定4镇为点状开发地区，其余地区仍然为自治区级重点生态功能区），主要任务是建设国家重要的生态安全屏障。在全市范围内，国家和自治区确定达赉湖自然保护区、红花尔基森林公园、辉河湿地等50个禁止开发区域。

在国家和自治区《主体功能区规划》中，限制开发区（生态功能区）面积23.2万平方公里，占全市总面积的92%（其中，国家级限制开发区（国家重点生态功能区）面积占84%，自治区限制开发区（生态功能区）面积占8%；50个禁止开发区域面积5.78万平方公里，占全市总面积的23%；重点开发旗市和限制开发区的点状开发镇面积（即工业化和城镇化面积）2.13万平方公里，占全市国土面积的8%，其中城关镇区与产业园区面积940.8平方公里，占全市国土面积0.37%，实现了不足1%的开发换取99%的生态保护。

（二）各类主体功能区发展方向

重点开发区域，以提供工业产品和服务产品为主，适度扩大建设用地规模，提升工业化和城镇化水平，积极承接限制和禁止开发区域人口转移，重点发展优势产业集群，推动经济集聚发展，同时，必须保护好区域内的基本农田等农业空间和森林、草原、湿地等生态空间。限制开发区域（国家重点生态功能区），以提供生态产品为主，限制进行大规模高强度工业化城镇化，重点加强生态保护，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，引导生态超载人口逐步向重点开发区域有序转移；实施限制类和禁止类产业指导目录，严格控制开发强度和开发范围，合理发展旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等适宜产业。禁止开发区域，是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，重点保护生态功能和文化资源，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，在不损害主体功能的前提下，履行合法合规审批手续，采用可持续发展方式，适度开展旅游、农牧业和林业生产经营活动。

二、呼伦贝尔市国家主体功能区试点示范建设的主要任务

按照国家《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》（发改规划〔2014〕538号），呼伦贝尔市主体功能区试点示范的主要任务是：科学划分生产、生活、生态三大空间；创新财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化九大政策；构建生态功能综合管理、特色生态经济、发展成果共享、国土开发管控和政策保障五大体系；实施生态产品增量、提质、增值，生态产业示范基地建设，新型城镇化建设示范，基本公共服务体系建设，中俄蒙合作先导区建设，现代化综合运输体系建设六大工程。

三、呼伦贝尔市“十三五”期间主体功能区建设重点

“十三五”期间，呼伦贝尔市要全面落实国家主体功能区战略，根据各地区资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，构建生态、农业、城镇化三大空间，实施收缩、集约、点状开发，形成主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的国土空间开发新格局。

（一）构建生态农业和城镇化空间

依据全市资源环境承载能力，按照空间功能定位，优化构建生态安全、农牧业发展、工业化与城镇化三大空间格局，综合调控开发需求，全市国土空间开发强度控制在0.77%以下。推进形成主体功能清晰明确、生产空间集约高效、生活空间舒适宜居、生态空间山清水秀的空间布局。

构建“一带一区多点”生态安全空间。构建以大兴安岭林区和呼伦贝尔草原为主体，以呼伦贝尔天然林保护区、沙地防治区、湿地保护区、国家风景名胜区、森林公园等为重要组成的生态安全空间格局。坚持保护优先和自然修复为主，建立生态保护长效机制，加强重点生态区域的保护与治理，全面停止商业性林木主伐，全面实施禁牧休牧和生态移民工程，适度发展转型产业，促进生态环境持续改善。规划总面积23.1万平方公里，占全市国土面积91.06%。

构建“一带两区”农牧业发展空间。构建以大兴安岭林区经济带、南麓农牧业发展区、呼伦贝尔草原畜牧业发展区为主体，以额尔古纳水系、嫩江水系等为补充的农牧业发展空间格局。发挥水土条件和农牧业生产基础优势，严格保护生态红线和耕地红线，着力提高粮食综合生产能力，重点促进畜牧业转型升级，建设国家重要的绿色农畜产品生产加工基地。规划耕地保护总面积2.08万平方公里，占全市国土面积8.21%。

构建“一核两带多点”的工业化与城镇化发展空间。根据区位特点、资源分布、产业基础和交通条件，构筑以呼伦贝尔都市区产业发展核，以满-海-牙为横轴、以海拉尔-鄂温克伊敏河镇为纵轴的“T字型”经济带，以满洲里为龙头、两翼向室韦和额布都格口岸延伸的“V字型”口岸经济带，多点分布的市域副中心城市、中心城镇和重点镇的工业化与城镇化空间格局。完善区域内基础设施，推进新型城镇化发展，提升工业化和城镇化水平，打造能源化工、有色金属、玉米生物等优势产业集群。规划总面积0.18万平方公里，占全市国土面积0.73%。

（二）加快建设主体功能区

发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用，严格按照重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的功能定位，实施严格保护和有序开发，统筹各类空间规划，形成人口、经济、资源环境协调持续发展的空间发展格局。

按照各类主体功能区发展方向，积极落实主体功能区政策。严格国土空间用途管制，落实财政、投资、产业、土地等差别化扶持政策，重点生态功能区实施产业准入负面清单管理，严格控制超越资源环境承载能力的工程和项目建设，实施收缩转移集中发展战略，引导禁止开发区和限制开发区人口向重点开发区转移。发挥政策实施的引领和带动作用，推进建立生态补偿机制，探索实施生态功能区科学发展新模式、新途径，落实不同主体功能区绩效评估与差异化考核政策。编制生态文明示范区建设规划，建立生态文明建设地方性法规。

（三）打造生态文明示范区

实施生态文明建设战略，坚持节约资源和保护环境基本国策，树立尊重自然、顺应自然、保护自然理念，树立保护和发展相统一的理念，坚持绿色、循环、低碳发展，推动生态文明建设和经济、政治、文化、社会建设高度融合，保护建设天蓝、地绿、水净的美好家园，实现绿色崛起。打造低碳、生态、绿色、可持续发展的国家生态文明典范区。

建立国土空间开发保护制度。科学划定基本草原、耕地、森林、湿地等领域生态红线，全面划定永久基本农田保护红线，严格确定城镇和园区建设边界。建立国土空间资源环境承载监测预警机制，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源离任审计制度，建立生态环境损害责任终身追究制，建立自然资源资产产权制度和用途管制制度，启动编制自然资源资产负债表。积极争取北部原始林区设立国家公园。

建立资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、生态文明绩效评价制度体系。积极优化生产力布局，转方式、调结构，按照功能定位，发展特色优势产业。建立生态文化体系，广泛开展生态文明宣传教育活动，培养公民树立正确的生态价值观、财富观、生活观。完善对重点生态功能区的生态补偿机制，争取国家、自治区提高财政转移支付比例，增加对禁止开发区的专项补助。健全矿产资源开发保护管理和生态修复制度。完善水资源管理制度，建立河流、湿地、水源地、重要水生态修复治理区生态补偿机制，加强地下水节约保护，探索建立碳排放权、排污权、水权交易制度。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。落实国家建立林区生态补偿机制政策，努力实现居民收入增长和生态环境保护水平同步提高。

完善生态环保监管体制。健全环境环保与污染防治执法体制、监管体制、环境影响评价体制和环境监测预测体制，完善污染物排放许可和排污总量控制等管理制度，建立污染防治联动体系、监测体系和应急体系。完善生态环保监管机制，加强基层森林、草原、湿地和环保执法队伍建设。完善举报与社会监督制度，健全环保、公安、法检工作联动机制。

责任编辑：杨再梅