城镇化视角下对产城分离与产城融合的探索与思考

郭加玉

城镇化视角下对产城分离与产城融合的探索与思考

郭加玉

新型城镇化建设是现阶段我国打破城乡二元结构与区际发展不平衡，实现全面建成小康社会最为基本的方式。以人为核心的城镇化实现了经济社会的“多重转变”，例如：农民身份转变、生产方式转变、生活方式转变、产业发展方式转变等，而其中产城融合问题则是关系到新型城镇化发展水平与发展质量的最为重要的测度标准。

尤其是十八届五中全会深刻地指出“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键期，更是检验我国全面建成小康社会的关键期。创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，将会成为未来一定时期乃至更为长久的一段时期，指导我国经济社会平稳发展与科学运行的基本思想。新型城镇化进程也必将紧紧围绕新的发展理念而做出更为科学合理的调整，尤其是涉及到产城融合问题，如何实现产业调整升级与城市生态文明建设相互协调与相互融合，将会成为提升新型城镇化发展质量的重要途径之一。

一、追溯产城分离产生的根源

在传统意义上，产城分离是指产业与城市存在非均衡式发展，外在表现为有城无产、有产无城等现象，产业功能、城市功能与生态功能在时空上缺乏融合与协调。归纳产城分离产生的根源，主要表现为：

（一）城市存在时空上的动态发展特点

城市是经济、社会、文化、法制等多种因素综合作用的产物，其中尤以经济的发展为基础，而城市发展依赖于土地、资本、技术等经济要素在时空上实现有效配置结合，并不断伴随着经济结构转型升级而发生变化。因此，城市的发展源于要素的配置利用与经济结构的不断优化升级。

1.要素配置与利用结构在时间序列上具有动态化特点。要素的禀赋在时间点上是给定的，但在时段上却具有可变性。因此随着经济的快速发展，要素禀赋结构升级促使产业结构升级，并进一步推动城市实现动态化发展。就要素配置历程而言，要素结构发生重大改变，传统劳动密集型向资本密集型发展，并进一步往技术密集型发展，随之产生的是资源型城市、投资型城市与创新型城市。

2.城市内部经济发展阶段与经济结构具有动态化过程。城市的发展蕴含了“不断择优”的理念，属于不断探索更加有效利用经济要素的过程。因此，城市发展是介于“贫穷”与“富足”之间并处于不断选优的。就经济发展阶段而言，时间序列上表现为农业经济为主的经济形式逐步进入到工业化经济，并进一步进入到后工业化经济，而在空间上表现为传统集市、工业城市与后工业城市依次更替，且伴随以城市新区的产生与优化，并逐步分担或取代老城区的功能。在经济结构方面，城市转型升级依赖于已有的经济结构，对于不满足经济发展的体制、机制等制约因素，采取逐步淘汰、逐步打破的策略，而这一过程体现出经济结构的不断优化。

3.市场配置与政府引导相结合。城市是市场配置资源与政府政策引导综合作用的结果，而不依赖于单纯的经济要素聚集实现经济集聚与经济发展，城市的发展在市场因素与政府政策因素双重作用下处于不断变动的过程。例如，资源型城市的产生与发展是资源空间配置的市场化，而逐步进入后工业时代，资源型城市转型升级往往依赖于政策引导，以此来实现对资源的引导性配置与“二次利用”。

（二）产业在时空序列上存在不断升级优化的过程

投资、出口与消费作为推动经济发展的“三驾马车”，适时对其进行侧重选择，并配以相对比较完善的产业支撑，将会帮助经济在一定时间段内实现相对稳定发展。著名经济学家波特在论述竞争优势时，曾指出推动经济发展阶段更替的“四种驱动”源自于：生产要素驱动、投资导向驱动、创新驱动与富足驱动在时间上的更替与空间上的并存。无论是将经济发展的动力归结为“三驾马车”还是“四种驱动”，最终仍然依靠产业的优化升级推动地区经济的发展。

1.产业具有不断“试优”的特点。产业结构与丰富度是影响区域内部经济发展状况最为直接的表现，围绕着产业发展而与之相配套的基础设施建设、投资环境、人文环境等是影响与制约区域经济发展现状与发展前景的基本因素。产业在实现科学与合理化布局的同时，逐步追求产业之间协调发展与合作共赢，在推动区域内部经济的快速增长的同时，带动地区经济效益的提升。

2.产业与城市之间具有“双向选择”的过程。城市内部的产业选择与布局往往与产业投资回报率有关，具有较高投资回报率的产业在汇聚地区经济要素的基础上，具有比其他产业更高的收益，进而发展成为能够推动或带动地区经济增长的优势产业与主导产业；与此同时，城市的发展要求产业实现资源有效地利用，提供的基础设施配置、投资环境等影响与制约产业结构的优化升级。

二、关于实现产城融合的若干策略与建议

（一）科学定位产业发展动力，加快产城一体化建设

所谓的产城融合，是以产业促进城市发展，以城市活跃产业进程，实现产业与城市功能融合、空间整合。新形势下，需要将产业发展动力定位为提高人口素质、提高企业科技创新能力、协调产业布局与发展比例、调整经济要素投入等方面。新的产业发展动力的定位将会帮助企业乃至地方政府拓宽产业发展思路，提升县域产业自身竞争力与市场适应性、产业从业人员素质与企业科技创新能力。将产业结构调整作为地区经济发展的重任，重点发展服务产业，科学合理定位产业发展动力来源，并由此形成地区优势产业类型。

加快产城一体化建设，以新型城镇化建设作为突破口，统筹规划产业园区基础设施建设，按照生活便捷、发展协同原则，推动产业与城镇化协同发展，不仅要将产业园区建设成产业的“孵化基地”，同时也要建设成为适宜人口长期居住的现代化产业园区。

（二）解决空城、鬼城问题，实现人口城镇化与土地城镇化协调发展

快速膨胀的房地产业，人为圈地造城，并由此引发“空城”、“鬼城”等现象，除缺乏充分的产业支撑和实现人口集聚的客观条件，还与各级政府片面追求GDP，脱离实际、过度超前甚至盲目地发展经济密切相关。以内蒙古自治区为例，纵观全区102个旗县区，几乎每一个旗县都存在新区或工业园区建设项目，不同程度地受到人为造城市运动的影响。不仅造成土地浪费、资金极大沉淀、破坏生态环境等弊端，也易引发财政金融风险、激化社会矛盾等问题。

要严格限制城区的扩张，将解决“空城”、“鬼城”问题作为政策着力与落脚的核心点，实现城中村、棚户区改造与解决“空城”、“鬼城”问题双重结合，改善城乡公共服务与解决“空城”、“鬼城”问题并举落实，产业规划布局与解决“空城”、“鬼城”问题协调发展，增强城镇吸纳就业的能力、优化人口布局，促进新型城镇化的发展。

（三）充分利用市场机制和市场力量，强化政府政策导向

提高资源配置效率的核心在于降低产业发展的外部不经济，现阶段主体功能区战略诱发了生态补偿机制政府主导化，而企业与政府责任划分机制不够健全，引起生态保护与经济发展欠缺协调。因此，需要进一步提升资源配置效率，将产业发展的外部效应囊括进资源配置过程中，协调政府与市场之间的关系。提高政府监管与调控能力，简政放权，将原本的市场权利回归市场；更好地发挥市场在资源配置过程中的决定性作用，构建更加科学法制的市场化体系，提升资源配置效率，推动产业结构调整有序进行。

（四）跨区域互动，积极探索开放型经济发展模式

实现跨区域经济合作、人员往来、信息配置、资金流动，将有助于吸纳创新模式，变革原有的经济发展方式，实现经济要素更有效的配置与利用。积极探索现代开放型经济发展模式，发挥开放型城市与创新型产业的辐射带动作用，注重经济发展的灵活性，提升产业在地区内部乃至区际之间资源配置的作用，焕发出产业在促进城市群、都市圈等一体化建设中的辐射与带动作用。

（五）加强生态文明建设，构建生态文明型产城共同体

产城共同体的实现依赖于产业与城市两者为彼此提供更加科学合理的发展环境与发展基础，城市依赖于产业的形成与发展，产业依靠城市的升级与转型，同属于共同的区域经济一体化之中。而生态文明型产城共同体的建设，将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念贯穿于产城一体化进程中，产业引入机制严格遵循创新、绿色的理念，城市未来发展目标应该更加注重一体化进程的实现。以创新引领产业的发展，成为带动城市发展的动力；以协调处理发展的矛盾，成为打破产城失衡的准则；以绿色评价经济的效益，成为实现产城融合的目标；以开放共享作为产城一体化乃至区域一体化的理念，在优化地区经济发展结构基础上，拓宽对外影响力与提升市场竞争力。

（作者单位：内蒙古师范大学）

责任编辑：张莉莉