上海市杨浦区公共场所告知承诺知晓情况与服务对策研究

顾佳颖 冯梅

关键词：卫生许可;公共场所;告知承诺

【中图分类号】 R126.4 【文献标识码】 A       【文章编号】2107-2306（2022）06--04

在“放管服”大背景下，政府机关持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革，破解“准入不准营”问题，营造公平公正的市场环境。***总书记强调，要加快转变政府职能，继续大力简政放权，持续开展“减证便民”行动。

2018年5月颁布《上海市公共场所告知承诺管理办法》（以下简称《办法》），规定公民、法人或者其他组织依法提出公共场所卫生许可申请，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，并能够按照承诺，在规定期限内提交相关材料，由卫生行政部门作出行政审批决定。完善告知承诺体系建设是优化审批服务的重要基础，是政府履行公共卫生职能的重要体现，是优化营商环境、激发市场主体活力的重要基石。2018年11月根据国家卫健委办公厅《关于全面推开公共场所卫生许可告知承诺制改革有关事项的通知》要求，在全国范围内推开公共场所告知承诺制。通过告知承诺书的形式，有效杜绝传统审批模式人情证、乱发证、办事拖延、审批手续繁琐等现象，做到了公开透明、廉洁高效，充分体现了卫生行政部门的服务理念[1]。现结合上海市杨浦区公共场所告知承诺实施现状，对公共场所告知承诺知晓情况及履行情况进行调查，在此基础上对窗口办理模式进行针对性分析，建立以人民为中心的精细化服务指导模式，有效提升窗口服务质量。

1 对象与方法

1.1对象

上海市杨浦区2019年3月-2021年3月受理的公共场所新证、延续共有868家，选择告知承诺方式的共868家。其中宾馆54家，公共浴室26家，理发店270家，旅店154家，美容店179家，棋牌室17家，商场（店）58家，舞厅（含卡拉OK歌厅等）13家，影剧院8家，游泳场（馆）25家，招待所7家，足浴52家，博物馆1家，游艺厅4家。

1.2 研究方法

结合杨浦区实际，设计调查问卷。从2019年3月-2020年3月受理的公共场所868个样本中采用抽样调查的方法随机抽取40%作为调查对象，选择每份样本中办理《公共场所卫生许可证》新证、延续业务的办事人员逐一进行问卷调查。对问卷调查的内容主要包括三个部分：（1）调查对象的基本情况。包括性别、年龄、文化程度、职务等;（2）公共场所的经营范围、单位性质;（3）《办法》知晓情况。主要调查对《办法》内容是否知晓与了解程度等内容。

1.3 统计学分析

使用Excel软件进行数据汇总，运用SPSS 16.0软件进行统计分析。统计方法主要采用描述性分析、χ2检验、多因素条件logistic回归分析等，检验水准α=0.05。

2 结果

2.1 公共场所告知承诺履行情况

2019年3月-2021年3月杨浦区公共场所告知承诺档案共868份。其中，公共场所共办理新证307件，其中履行告知承诺的为242件，合格率为78.8%。延续共561件，其中履行告知承诺的为495件，合格率为88.2%（表1）。公共场所延续履行告知承诺合格率高于新证合格率。

2.2 问卷调查情况

调查问卷共回收310份，其中有效问卷303份，问卷有效率为97.7%。303名被调查者中以20-40岁人数最多（占52.1%），文化程度以初中、高中学历居多（合计占64.7%），单位经营性质以有限责任公司居多（占37.3%）。法定负责人、负责人或经营者人数占比最多，占47.2%（表3）。

2.3 《办法》知晓情况的单因素分析

不同学历、不同职务、不同经营范围的知晓情况差异均有统计学意义（P<0.05）。不同性别、不同年龄、不同职业、不同经营性质、不同办理业务与知晓情况之间差异无统计学意义（P>0.05）（表4）。

2.4 《办法》知晓情况的多因素logistic回归分析

将5个可疑相关因素变量引入logistic回归模型，模型系数的综合检验χ2=27.031，P<0.001，模型有统计学意义。在模型中，P值<0.05有统计学意义。最终筛选出影响因素为学历（χ2=4.859，OR=0.65，P=0.028）、职务（χ2=13.941，P=0.00，OR=0.449）两个变量（表5）。

办事人对告知承诺的知曉率为84.5%，但知晓程度不高。知晓告知承诺容缺材料及知道告知承诺容缺受理时限的仅占4.6%和7.6%（表6）。

3.1  《办法》的知晓程度

本研究显示，通过对303家公共场所告知承诺的知晓情况分析，筛选出学历（P=0.028），职务（P=0.00）两个重点影响因素。分析其原因，是由于公共场所人员普遍为初中、高中学历，学历的限制导致其对政策缺乏理解，未能正确解读政策。文化程度低导致对告知承诺法律约束含义的认知更为浅薄。公共场所培训中大部分针对公共场所法定代表人、主要负责人进行培训，未涉及从业人员等实际办事人员。从业人员流动性大，本身知识水平受限，导致其履行告知承诺义务的缺失。公共场所人员对《办法》只有宏观了解，在具体内容的知晓程度上仍有所欠缺，对告知承诺的容缺材料、受理时限等仍不了解，法律意识淡薄，认为只需填写《公共场所告知承诺书》即可。《公共场所告知承诺书》填写后更未仔细阅读。但作为行政许可的相对人，必须知晓公共场所卫生管理的相关法律法规，根据规范对场所进行卫生管理。因此，需通过普及告知承诺的相关知识提高他们的管理主体责任意识。改善告知承诺宣传方式，扩大宣传范围尤为重要。不仅要对公共场所法定代表人、负责人进行培训，尤其是新办公共场所卫生许可证的单位。同时对从业人员进行宣传培训，宣传方式选择动画、图片等通俗易懂的方式，提高宣传的效果。

3.2  《办法》的履行效果

《办法》第十四条规定“对被审批人未在承诺规定期限内提交材料，或者提交的材料不符合要求的……应该记入被申请人、被审批人卫生诚信档案，并对该审批人、被审批人不再适用告知承诺的卫生行政审批方式”。例如公共场所未履行告知承诺的，记入卫生诚信档案，遏制成效不显著，惩罚力度小，违规成本低，导致违规行为难以得到遏制[2]，无法形成“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。

由于公共场所单位流动性大，办理延续的间隔为四年，在监督检查时发现存在更换法人或停止经营的单位[3]，且没有对不履行告知承诺的单位在信息平台进行公示，不引起重视，无法起到约束作用。

本研究显示，2019年公共场所告知承诺实施后，履行告知承诺合格率呈降低趋势，公共场所单位办理延续合格率高于新证合格率。影响合格率的因素主要有检测报告、从业人员健康证未在约定期限内交[8]。由于检测报告费用高，新开的公共场所单位产生侥幸心理，认为取得《公共场所卫生许可证》即可。由于公共场所卫生许可告知承诺采取的是形式审查、先发证后监管的审批模式，旨在优化营商环境，让经营者尽快获得经营许可权，导致经营者申请办证的时间成本、精力成本均很低，造成了办证省力、监管困难的许可“后遗症”[3]。

3.3对策

实行公共场所告知承诺推动了政府履职逐步从审批为主向事中事后监管为主转变，激发了市场活力，构建了以沟通互动和行政契约为主要方式的新型政企关系，是大力优化营商环境、建设人民满意的服务型政府的重要举措。在标准化的窗口服务模式下，要促进窗口服务向信息化及精细化的方向不断发展[4]。从受理时一次性告知精细化指导，根据业务办理类型、办理人员身份、公共场所经营类别制定分类宣传手册。卫生行政部门指导公共场所单位履行公共场所告知承诺，加强公共场所单位的培训。结合杨浦实际，探索多形式、多渠道宣传模式，扩大宣传面，用动画讲解、图片等通俗易懂的方式解读政策，用直观的方式解释政策内容及相关法律法规，尤其对个体工商户等普及告知承诺知识。

告知承诺制度作为一项惠民政策，不仅仅是简单地签署告知承诺书，让公共场所单位了解和关注这项政策，需要进一步加强公共场所人员的指导与学习[5]。通过集中培训宣传的同时，对实际办事人员的培训尤为重要。广范围、多层次覆盖公共场所群体，让经营者明确职责的同时，更要强化公共场所办事人员的责任意识和法律意识。根据公共场所不同业态分布，不同办理类型分重点宣传，对于告知承诺履行不高的业态，卫生行政部门应着重进行宣教，通过线下培训等方式进一步提高本区告知承诺知晓率，开展精细化、个性化服务模式。

国务院于2014年7月23日通过了《企业信息公示暂行条例》，该条例明确规定了工商部门、其他政府部门、企业作为不同的信息公示主体所承担不同的信息公示义务。建立公共场所信用大数据库，让各公共场所通过扫描“二维码”形成自身的“身份证”。结合事中事后监管，开展信用分级分类，呈现卫生许可和监管深度融合的态势[6]。结合“双随机、一公开”，建立以信用为基础的新型监管模式，推行信用分级分类监管，实现精准监管，贯穿公共场所卫生许可全生命周期，打造事前、事中、事后全流程监管的新型机制。卫生监督部门应事前对公共场所单位实施信用审查，对信用良好的公共场所单位许可流程开设“绿色通道”，并减少监管频次;对信用评级差的单位加强监管，并且不再适用告知承诺形式[7]。同时，深化信用平台对接“一网通办”，将信用名单嵌入政府办事流程。

失信惩戒是最后的、不得已的、被动的措施，从“强制处罚型”向“柔性引导型”转变。结合本区实际，实行“1+1”模式，卫生行政部门作出准予行政审批1个月后进行提醒，起到预警效果，2个月再进行全覆盖检查。随着信用体系建设的不断完善，建议将“通过‘信用中国’网站向社会公开承诺人的信用承诺，记入承诺人的信用记录并接受联合惩戒”的内容加入到公共场所告知承诺诚信体制中来。

参考文献：

[1]邵振华.《<卫生许可证>审批告知承诺存在的问题探讨》.浙江预防医学坛，2004年第16卷第8期.

[2]张凯、徐晓光、胥松涛等.浅谈《公共场所卫生管理条例实施细则》的执法困境与对策[J].中国卫生监督杂志，2017，24（4）：387.

[3]陈若涵.上海市金山区公共场所卫生许可告知承诺当场办结制度当场办结制度践行情况分析.中国公共卫生管理，2021，37（5）：620.

[4]冯晓光.街道办事处人力资源窗口服务模式分析.人力资源开发，2019（22）

[5]查少华.告知承诺制下的公共场所事中事后监管新模式探讨. 中国卫生法制，2021，29（6）：167.

[6]何洪全.论告知承诺制的性质—基于信用担保的简易程序.华南理工大学学报（社会科学版），2021，23（3）.

[7]李燕.完善政务服务告知承诺制度，推进信用承诺及服务型政府建设.宏观经济管理，2021，3.

[8]刘海燕.上海市黄浦区公共场所告知承诺许可实施现状及对策探讨，2014，26（9）.

作者简介：顾佳颖  职业：公务员  女  籍贯：上海  民族：汉  出生年月：1996.1.25  学历：本科  研究方向：卫生许可政策    工作单位：杨浦区卫生健康委员会监督所   邮编：200082

通讯作者：冯梅  职业：公务员  女  籍贯：上海  民族：汉  出生年月：1975.7.2  学历：硕士   职稱：主治医师  研究方向：卫生许可政策    工作单位：杨浦区卫生健康委员会监督所   邮编：200082