现代城市治理中的公众参与问题研究

王倩++郭梦宇

一、以民主促民生：杭州市的城市治理实践

案例一：“红楼问计”中的民意表达

杭州城建陈列馆（俗称“红楼”）是浙江省高等法院及杭县地方法院旧址、省级文保单位。2006年5月18日开设为展示杭州城市建设发展历史和重大城建项目“问计于民”的公益性场馆。

杭州城建陈列馆亦采取了固定陈列和动态展览相结合的展示方式。在动态展览方面，引入了“红楼问计”机制，即开展重大城建项目设计方案公示及城建成果展览，使陈列馆成为公开展示城市规划、设计的主窗口,是广大市民了解和参与城市建设的重要场所。通过“红楼问计”机制，杭州城建陈列馆整合规划各方力量和资源，借势借力地举办各种类型的专题展览、公示，使陈列馆日益成为市民百姓关注城市建设的城市会客厅，同时也提升了陈列馆、档案馆的知名度和影响力，为固定展览引来了络绎不绝的参观者。如今，参观城建陈列馆，观看城建方案的公示展览，并“品头论足”提出意见建议、投票支持中意的方案，成为不少杭州市民日常生活的一项“保留节目”。

“红楼”现象的背后，是杭州市近年“问需于民，问情于民，问计于民”做法的探索。涉及民生的工程，要解决哪些民生难题、怎样更好地解决？杭州市的答案是：倾听民声、尊重民声。原杭州市市长蔡奇指出：“老百姓有权知道政府在干什么。”“凡是涉及百姓利益的建设工程、实事项目，都要向群众公开，具体的实施过程，也要努力让群众了解，充分尊重群众的民主权利。”

案例二：“停车新政”中的民意汲取

2008年，杭州市委、市政府在充分调研的基础上出台“停车新政”。在“停车新政”出台过程中，政府始终坚持“大家的事大家来办、杭州的事杭州老百姓来办”的原则，在出台新政前组织开展“十大问题”民意调查，对1.6万多名人大代表、政协委员、市直机关、街道社区（市民）等不同层面的代表进行了问卷调查，为科学决策提供真实民意。在停车泊位施划中，通过向市民发放问卷、征求意见表、组织公示等方式广泛征求市民的意见，并通过交警、城管、社区（市民）“三结合”方式划定车位。对新政实施过程中出现的热点、难点问题，建立市民意见协调制度，做到件件有结果，事事有回复。在实施过程中，媒体全方位介入，不仅为新政实施营造了良好的舆论氛围，更为老百姓直接参与新政的酝酿、出台、实施的全过程搭建了平台。

杭州“停车新政”出台的过程正是一个真实的直接民主参与过程。把关乎公民大众切身利益的事务，交给公众自身来决断，把决定权交给人民，是直接民主的固有特征。事实证明采用了广泛的直接民主参与决策的“停车新政”取得了成功，这也说明中国的民主政治建设应该根据实际情况采取多种路径来进行。实质性民主在这样较为基层的政治决策中，在非常具体的民生问题上可以发挥非常大的作用，在这个范围内它是适应中国政治发展特征的民主形式。

案例三：“庭院改造”中的基层决策

自2007年起，杭州市实施庭院改善工程，计划用3年时间完成745个庭院、3365幢楼房改善的目标，让55.5万名受益群众享受到宜居的庭院环境。在工程的实施过程中，杭州市坚持党政、市民、媒体“三位一体”，建立以“四问四权”为核心的民主促民生工作机制。一是“问情于民”，“改不改”让百姓定；二是“问需于民”，“改什么”让百姓选；三是“问计于民”，“怎么改”让百姓提；四是“问绩于民”，“改的好与坏”让百姓评。

庭院改造的设计与实施具有公众决定、政府执行的色彩。实质性民主要求政府的行为和决策反映民意，而民意需要通过一定的渠道进入政府的决策圈。通过庭院改造这样的工程项目，公众参与的意见广泛、直接地进入了决策议程，工程实施不仅充分考虑公众意见，甚至在很大程度上正是公众意见决定了工程的设计与进程。类似庭院改造这样的工程如何才能更好地让民众满意，利益相关者的意见是最有价值的。政府的公共行为本来应该最大程度地体现公共性，维护最广大人民群众的根本利益，因此，决策中充分尊重民意，甚至在这样与公众切身利益密切相关的问题上让公众自主决定，是政府为人民服务宗旨的具体体现，也是实质性民主的要求。

从上述案例不难看出，杭州“以民主促民生”战略体现的是在坚持中国基本的政治制度框架的前提下，对中国特色的社会主义民主政治的积极探索。用“实质性民主”来概括，它在一定程度上扩大了民主建设的领域，丰富了人民民主的含义和实现形式。在市民广泛参与的情况下，切实体现了市民的要求并在日常生活中体现，使杭州市的民主与民生相互促进。

二、杭州市城市治理的经验与启示

通过实地观察和文献分析，我们将杭州市近年来开展的“以民主促民生”的城市治理实践经验归纳为以下几个方面：

（一）树立“市民本位”的城市治理理念

从理论上讲，现代城市治理没有固定的模式、最好的模式。不同国家、不同地区、不同城市，甚至同一国家、同一地区、同一城市在不同历史时期的城市治理也往往呈现出各自不同的特点。诸如企业化城市治理、国际化城市治理、顾客导向型城市治理或城市经营模式等几种较为典型的城市治理模式都是各有所长，也各有所短。无论选择何种模式，城市治理都要致力于解决“为了谁”的问题。在这方面，杭州市用自己的城市治理实践做出了明确回答。“市民本位”的理念不仅渗透于杭州市城市治理的方方面面，也深刻地影响着杭州市的城市发展方向。

（二）建立党政、公众与媒体“三位一体”的城市治理机制

城市治理不仅需要有正确的理念，还要有科学的运行机制。换句话讲，城市治理不仅要明确“为了谁”的问题，还要进一步考虑“如何做”的问题。对于杭州市而言，“市民本位”理念的实现正是得益于杭州市委、市政府倡导并积极推动建立的党政、公众与媒体“三位一体”的城市治理工作机制。这一工作机制的主要内容是“四问四权”，即“问情于民落实知情权；问需于民落实选择权；问计于民落实参与权；问绩于民落实监督权。”

（三）构建开放式、多渠道的公众参与平台

城市治理中的公众参与能否落到实处，主要取决于两个相互联系的因素：一是政府信息要保持足够的公开和透明；二是公众参与渠道要确保畅通和有效。杭州市采取多种形式实现了政务公开和公众参与的有机结合。例如，邀请市民代表列席市政府常务会议；网上同步直播市政府常务会议；创办名为“我们圆桌会”的电视问政类节目；建立“杭网议事厅”市民论坛等。

（四）以传统媒体为基础，运用新技术，尝试建立公众表决的新机制

2008年，杭州数字电视针对“停车难十大建议”，在华数互动电视的主页面内开辟了调查窗口，市民可以通过遥控器对十大建议进行投票。如果市民对这次市政府的会议还不是很了解，也可以通过主页面内的“新闻精读”了解4月8日的“破解停车难”专题会议。市民通过华数互动电视的投票结果在第一时间反馈给了杭州市政府的相关职能部门。虽然这种表决方式不是最终的决策，但却对决策有着实质性影响。

三、结 语

民生建设有赖于广泛的参与和表达，这都需要在现实中扩大民主。事实上，多元主体参与到民生建设中来，本身就是扩大民主参与的一个具体形式。广泛的参与增加了解决民生问题的资源和手段，扩展了信息来源，提供多种多样的解决问题的手段和建议。这样，民主在很大程度上促进了民生问题的解决。甚至可以说，要想较好地解决民生问题，扩大民主参与是必须的。

另一方面，民生建设本身也是一个民主的学校。通过参与民生建设，广大公民和社会组织得到了许多交流的机会，大家都越来越多地接触和了解到其他利益相关者的观点和初衷，这样的机制有助于培育心态平和、容忍不同见解、善于妥协来达成共识等公民精神，为民主的进一步开展奠定了良好的文化——心理基础。同样，在参与民生建设的过程中，广大公民和社会组织学会了利用合法的手段表达诉求和维护权利，学会了重视程序和协商妥协的民主精神。人们在通过自身合法行动改善自己生活的过程中，既实践着民主、不断增强对民主的信心，又创造着进一步深化民主的诸多必要条件。

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）

责任编辑：杨再梅

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