浅析城乡二元结构体制的演进

闫春晓

一、制度变迁理论

老制度经济学的主要代表人凡勃伦认为，制度实质上是一种思维习惯，而制度变迁就是随着技术的推动和利益集团的对抗，人们相应做出适应环境改变的反应过程。这一变迁的结果并不都是向上的，具体衡量标准是“生活的便利程度”，即只要能够提高共同体整体的生活便利程度，就是进步的制度变迁，反之，则为落后的制度变迁。以科斯、诺思等人为代表的新制度经济学派，运用新古典经济学的逻辑和方法在“需求—供给”框架下对制度和制度变迁进行分析，认为制度变迁所获收益大于变迁所需成本时，才会引起制度不均衡，诱致制度变迁。借鉴拉坦的诱致性制度变迁理论，林毅夫提出强制性制度变迁。他认为，诱致性制度变迁是指一群（个）人受到由制度不均衡引起的潜在获利机会的引诱而自发进行的倡导、组织和实行，是一种“自下而上”的变迁；强制性制度变迁是通过政府法律和法令实施的一种“自上而下”的变迁。

制度变迁作为一种公共物品，由于不能获取专利，难免遇到搭便车和外部性问题。虽然意识形态和制度企业家可以弱化它们，但不能消除它们。所以，新制度安排仅仅依靠诱致性制度创新不能满足一个社会中制度安排的最优供给，需要通过国家干预来补救制度供给的不足，即强制性制度安排。

二、城乡二元结构的渊源及形成

我国的城乡二元结构是制度变迁的产物，具有政府主导的强制性变迁的特质，是在长期计划经济体制下伴生的。城乡二元结构包括城乡二元经济结构和城乡二元社会结构，二元经济结构主要形成于农业全面支持工业的赶超型发展战略，二元社会结构则形成于以户籍制度为核心的城乡隔离制度。

（一）城乡二元经济结构

新中国成立以来，我国在政治上可以称得上是巨人，但在经济领域由于长期受到战争的破坏，仍是个矮子，仍是一个贫穷落后的传统农业国家。为了改变这一经济落后现状，我国走了与发达国家完全不同的战略道路——重工业优先发展战略。从制度变迁主体来看，属于需求诱致性制度变迁。

然而，对处于发展中的我国而言，可用于经济发展的资本严重不足，劳动力却极为丰富，按照市场价值规律，市场会集中发展劳动密集型产业，这有悖于我国确立的优先发展重工业构想。我国若要实现工业化目标，就必须建立匹配的制度安排，即用高度集中的计划经济体制替代市场机制的作用，人为地利用国家的行政手段压低资本、原材料、能源、外汇、农产品和劳动力的价格，降低重工业发展所需成本。为了尽可能地提取农产品剩余，1953年，我国政府对农产品实行统购统销政策，以工农产品价格“剪刀差”的方式提留资本原始积累，全面支持重工业发展。因此，为保证重工业优先发展战略的成功实施，我国自上而下地主导了一系列的制度变迁，相应的制度安排是一系列缺乏企业自主经营权的宏观经营机制，以及对资源实行高度集中计划的配置。正是在这样的历史背景下，城乡二元经济结构制度内生地形成了，体现了国家主导的强制性制度变迁的特征。

（二）城乡二元社会结构

1953-1957年间，国家的第一个五年计划进入实施阶段，迁入城市人口年年递增。当国家实行粮食统购统销制度后，城镇人口的大规模增加意味着粮食统销供应对象的相应增加，这对当时所能统购的有限粮食提出了严峻挑战。1958年实行的户籍制度明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口两种户籍，极大地限制了农村人口向城市的迁移。除了户籍迁移制度外，在粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来，由户籍引起的二元管理模式基本形成。

目前，一方面，我国社会仍然存在明显的城乡二元结构；另一方面，还存在一种潜在的城市二元结构，即由市民的关系网络构成的空间和由农民的关系网络构成的空间这两部分构成。二元结构的形成就在于由国家主导的一系列强制性制度变迁引致的政策失败。事实上，这些制度安排使农业部门和农民对工业化做贡献的同时承担着昂贵的成本，因此具有非帕累托改进的性质。

三、城乡二元结构的演进

如果将中国二元结构的形成归因于制度和政策的话，那么二元结构的差距变化则要随着中国探索社会主义市场经济的历程拉大缩小。十一届三中全会的召开标志着我国从计划经济向市场经济开始转型，在此期间，中国农民为获得由制度非均衡引致的潜在获利机会，自发性进行了制度变迁。

（一）家庭联产承包责任制

我国是社会主义国家，最初政府是明令禁止包产到户的。真正意义上的农业去集体化改革及家庭联产承包责任制，是自下而上展开的。我国最早实行包产到户的地方是四川省蓬溪县群利镇一个名为“九龙坡”（比官方认可的家庭联产承包责任制的开拓者安徽省小岗村早两年多）的小山村，该村在当时是有名的“乞丐村”。1976年9月公社党委书记邓天元和一小群干部经过漫长而激烈的辩论，决定采用“试验田”的方式将边角耕地包产到户，这极大地解放了农业生产力，调动了农民的生产积极性，提高了粮食产量。如果说集体耕种是社会主义制度下农业管理的一种极端形式，那么每个家庭以私人形式各自管理农业生产的包产到户则是另一个极端。两者之间的承包制形式——家庭联产承包责任制自1982年起在全国范围内推行，这一时期农民和地方政府扮演了发起者和推动者角色，这是由“边缘”地区引起的自下而上的诱致性制度变迁与自上而下的强制性制度变迁并存的结果，具有较高的帕累托改进效果。

与农业的边缘革命一道，乡镇企业带领的农村工业化革命的崛起、个体经济的重启、相应开放的经济特区都激活了微观经济主体的活力，体现了诱致性制度变迁的特征。

（二）偏向城市导向的制度变迁

20世纪80年代末，经过近10年的经济强劲增长后，1988-1992年，中国经济体制改革遭到了尤为突出的危机。1988年9月，为了遏制不断攀高的通货膨胀，消除恐慌性提款及抢购，政府紧急启动了财政紧缩方案，该方案包括收紧银行信贷及货币供给，同时对一些选定的，尤其是与私营部门有关的改革措施进行压制，甚至反其道而行。财政政策的实施对我国城市建设起到了很大的推动作用，但对农民而言，社保制度缺位，绝大多数普通农民的收入增加缓慢。二元结构强度再次强化，是落后的制度变迁，不符合帕累托最优的制度变迁。

（三）城乡结构由二元转向一元的制度变迁

进入新世纪以来，党中央提出了一系列有利于解决“三农”问题，遏制城乡二元结构失衡的政策。2002年，党的十六大在确立全面建设小康社会目标的同时，提出统筹城乡经济社会发展的战略方针；2003年，十六届三中全会针对改变城乡二元经济结构体制，提出五个统筹方针，并将统筹城乡发展放在首位；2005年，党中央将“三农”问题摆在重要位置，希望通过新农村建设来振兴农村经济；2007年，党的十七大再次强调统筹城乡发展，提出建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局；2012年，党的十八大指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，而城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径；2013年，十八届三中全会再次强调城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，并指出要建立城乡统一的建设用地市场。这一新时期的城乡二元结构在政策以及广泛的社会支持下开始朝统筹城乡发展的一元化路径质变。

四、破除城乡二元结构的建议

（一）建立健全覆盖城乡的社会保障制度，是城乡二元结构走向一元的前提

制度经济学家认为，制度存在适应预期或认同心理，即随着以特定制度为基础的契约盛行，当这种契约给人们带来巨大好处时，人们会对之产生强烈而普遍的适应预期或认同心理，从而使制度进一步处于支配地位。以农村近几年推行的新型农村合作医疗和农村居民最低生活保障制度为例，这两项制度普遍获得了农民的赞许，保障了农民的基本权利，进一步缩小了农民与城市居民的差距。政策制定者应该抓住人们的这种认同心理，继续深入拓宽其他领域，提高人民的生活水平，解决“三农”问题。

（二）改革农村土地制度，明确农民土地权利，谨防“搭便车”，是城乡二元结构走向一元的关键

在诺斯看来，有效率的经济组织产生需要两个条件：一是在制度上作出安排；二是确立具有竞争性和排他性的产权。在坚持土地制度国有的前提下，明晰农民土地产权，谨防“搭便车”，根除行政权利支配农民土地权利，完善土地流转制度，提出真正惠及农民的土地制度安排，缩小城乡差距。

（三）创新新型农村金融制度，推动金融体系均衡化，是城乡二元结构走向一元的活力源泉

一直以来，国家侧重于城市的金融体制改革，农村金融严重不足，这样一种不规范的市场机制会产生“马太效应”，从而加剧我国城乡二元结构的失衡。完善风险补偿和担保机制，由政府牵头出资、农民和农村企业参股，建立专业化信贷担保机构，鼓励商业性担保机构开展农村担保业务，充分发挥强制性制度变迁和诱致性制度变迁的优点，进一步缩小城乡差距。

（作者单位：内蒙古师范大学经济学院）

责任编辑：杨再梅