内蒙古建立完善生态补偿机制的探讨

杨牧

内蒙古的生态治理，主要矛盾是森林草原和水与人畜的矛盾，矛盾的主要方面是人和畜。森林草原生态补偿机制，其核心价值是坚持以人为本、统筹兼顾，加强森林和草原生态保护与建设，转变农牧业发展方式，促进农牧民持续增收。所以，建立和完善森林、草原、水土保持等生态补偿机制，是内蒙古生态治理的关键。

一、生态补偿机制的内涵

生态补偿机制主要包括三个方面：一是工程性补偿机制，即由政府或具体受益者对实施生态环境保护付出代价者进行必要的付费补偿。具体办法就是从草原保护建设和合理利用的全局出发，在草原围栏、人工草地、牲畜棚圈、良种繁育以及水利、交通、通信、防灾减灾等基础设施建设等方面，加强对草原的工程性建设投入。二是利用性补偿机制，指消耗森林草原资源或对森林草原生态环境产生不良影响的生产、开发及经营者，为恢复森林草原生态环境而支付的补偿费用。三是鼓励性补偿机制，就是为保证生态安全而设立相应的鼓励性补贴政策。如：对合理利用草原、积极减少家畜超载数量、实施草畜平衡的农牧民给予适当的补贴；为减少冬季草原载畜压力，鼓励出栏设立的牲畜出栏补贴；为促进草原生产方式的转变，对牲畜棚圈建设、草原机械给予补贴；为彻底解决草原问题积极开展生态移民，地方财政解决移民的生产、生活和发展问题。

二、建立生态补偿机制的必要性

（一）建立生态补偿机制是保护与建设生态环境的必然要求

生态补偿机制的引导和激励作用，有利于调动广大农牧民保护和建设森林草原的积极性、创造性；有利于推进森林草原保护制度的落实，更好地协调草原保护与利用的关系，兼顾生态、经济及社会效益；有利于为森林草原生态保护和建设提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道；有利于逐步确立森林草原资源“利用有价”的理念，规范开发利用行为；有利于推动地方各级政府调整森林草原发展的思路，进一步推进森林草原生态建设。

（二）建立生态补偿机制是实现社会公平的客观需要

长期以来，内蒙古为生态保护与建设的需要，做出了不少的牺牲，放弃了一些发展的机会，森林草原资源开发利用受控、产业发展受限，在一定程度上影响了农牧民收入，也制约了自治区经济社会的发展。与此同时，内蒙古周边省市享受了这种生态保护与建设成果，生活环境不断改善，经济也得到发展。这就造成了区域之间、城乡之间发展机会的不均等和经济发展的不平衡，且差距越来越大。长此下去，自治区就会失去治理生态的积极性、主动性，就无法形成保护与发展的良性循环。建立生态补偿机制有利于调节生态保护与建设背后利益相关者的经济利益关系，促进社会公平。

（三）建立生态补偿机制是促进牧民增收和生态治理区经济发展的重要措施

生存和发展是一切工作的前提，只有保证农牧民不断增收，促进地区经济不断发展，生态治理才有真正意义，生态治理成果才具有可持续性。建立生态补偿机制，一方面可以部分弥补牧民因保护草原而实施草畜平衡、开展禁牧休牧轮牧、限制采挖草原野生植物资源等所减少的收入；另一方面，有利于引导牧民转变草原畜牧业生产方式，不断调整和优化草原地区产业结构，实现草原地区的长远发展，这就从制度上保障了生态治理区的农牧民的生计，必然促进生态治理区的经济、社会和生态的和谐发展。

三、内蒙古建立和完善生态补偿机制的办法

根据公共产品理论，在市场经济国家，政府是提供公共产品和公共服务的主体。生态环境作为人类生存栖息之地，在受益的非排他性上具有明显的公共产品属性，应该由政府供给。政府是生态保护的责任主体，但并不意味着政府是付费主体。根据“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的生态补偿原则，付费的主体可以是政府，也可以是个体、企业或者区域。

根据外部性理论，公共产品在其供给和消费过程中会产生外部性。这是生态补偿所要解决的核心问题。所谓“解决”，就是使外部性内部化，就是说，将额外成本或者收益都由生产者自己来承担或享有。那么，如何实现外部性的内部化？公共对策有两个：一是政府干预；二是市场机制。因此，建立生态补偿机制主要有政府与市场两种途径。

（一）政府生态补偿机制

1.财政转移支付。我国目前的补偿机制基本模式是中央向地方的财政转移支付。目前，森林生态效益补偿基金制度已经在全国正式实施。建议中央按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化现行财政转移支付的支出结构，逐步将内蒙古天然草地、湿地、自然保护区纳入到国家和地方生态补偿范畴，增设与生态保护和建设有直接关联的专项，如管理维护、后续产业发展、生态移民、城镇建设、替代能源发展专项等，作为生态保护与建设的重点支持对象。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。中央在加大对西部地区特别是少数民族地区财政转移支付力度时，应当把生态治理补偿，特别是因生态治理而造成的财政减收，作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。在中央和自治区政府设立生态建设专项资金列入财政预算。为扩大资金来源，还可发行生态补偿基金彩票。

参照中央财政在一般性转移支付标准财政支出中增设生态保护支出项目和自然保护区支出项目的办法，建立自治区级生态环境补偿机制。自治区财政要通过明显提高转移支付系数等方式，加大对自治区级限制开发区域的支持力度。

2.征收“生态税”。我国同生态环境关系最为密切的一个税种是1984年开征的资源税，在设计之初，其宗旨是调节级差收入，但自1994年税制改革后，资源税被划分为地方税，在实际中很难达到调节级差收入的作用。因此，我国目前不存在纯粹意义上的生态税收。

税收作为有效的经济调控手段，在保护生态环境方面具有重要的作用，应该考虑适时开征生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税，将环境要素成本化。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源、非矿藏资源、甚至所有自然资源的开发和利用，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税，使其能够反映出资源的稀缺程度和实际价值。中央要协调好跨区域生态补偿转移支付问题，建议对内蒙古生态环境产生破坏的省区和享受内蒙古生态环境建设成果的省区征收一定的税额，实现生态环境横向转移支付均衡。

3.政府“赎买”。美国在生态森林养护方面，采取由联邦政府和州政府进行预算投入，即选择“由政府购买生态效益、提供补偿资金”等方式来改善生态环境。我国国家重点公益林补偿政策，就是政府赎买。

（二）市场化生态补偿机制

市场补偿相对于政府补偿来说是一种激励式的补偿制度，是通过市场的调节使生态环境的外部性内部化。

1.生态补偿费。按照“谁污染、谁付费”的原则，对因生产和消费而影响外部生态环境的经济实体，如煤炭、电力、旅游、水库、道路和工矿企业等尝试征收生态补偿费。陕西省在2008年出台了《陕西省煤炭石油天然气资源水土流失补偿费征收使用管理办法》，对原煤征收标准为每吨3元，天然气每立方米0.008元。水土流失补偿费按照征收总额，省40%、市县两级60%的比例划解使用，并纳入各级财政预算管理，专项用于水土保持项目支出。内蒙古应加快研究完善内蒙古煤炭等矿产资源领域收费基金政策。

2.资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。应改革排污收费制度，将目前的超标排污费制度改为达标排污收费、对超标排放部分加倍收费并予以行政处罚的制度。

3.水资源取用权出让、转让和租赁的交易模式。

4.林权制度改革。调动林农护林的积极性，从“要我造林”向“我要造林”转变。从2005-2007年，江西武宁县长水村先后有上百户农民自发上山造林，造林数量超过此前20年的总和。

（三）生态补偿标准

1997年，Robot·Costanza等按照生态系统服务的价值理论，将全球生态系统服务功能划分为气候调节、水调控、水土流失控制、物质循环、污染净化、文化娱乐价值等l7种功能。通过测算，得到如下基本结论：整个生物圈每年产生的价值平均最少为33万亿美元，为全球GNP的1.8倍。这种价值构成全球社会经济价值的一部分。生态系统服务价值评估方法为生态补偿提供了量化标准，有利于制定合理的生态补偿价格。美国的退耕补偿政策，政府主要是借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的补偿标准，通过农户与政府博弈，化解生态补偿中的潜在矛盾。欧盟在生态补偿机制中广泛采用“机会成本法”，即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。

2000年后，我国在林业系统先后实施了退耕还林（草）政策、生态公益林补偿金政策、天然林保护工程等3大生态政策；在农业系统实施了退牧还草政策。对4个项目的预算，考虑了生态补偿因素，但在计算生态补偿标准时，实际上只计算了农民原来种植粮食的机会成本，没有补偿发展机会成本的损失在执行过程中出现了“贯彻生态目标不到位”和“给农民的补偿不到位”的问题。因此，必须认真落实科学发展观，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，现在就要在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等建立生态补偿机制的重点领域，抓紧探索建立生态补偿标准体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。

（四）生态补偿管理

1.加强生态环境补偿立法工作。从法律上明确生态环境补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。

2加强组织领导。生态补偿机制涉及林业、草原、水保、土地、环保等多个行政部门，包括畜牧良种补贴、牧区人工种草、移民安置等多项资金，因而，需要建立统一的生态补偿资金制度，把各类生态补偿资金集中起来，统一管理，统筹安排。

各级政府要把建立健全生态补偿机制作为生态治理的有机组成部分，理顺和完善管理体制，划清各主管部门的事权，克服多部门分头管理、各自为政、资金分散的现象，加强部门、地区的密切配合，整合生态补偿资金和资源，形成合力，共同推进生态补偿机制的建立。财政部门应会同农牧业、监察、审计等部门，对各盟市实施情况进行监督检查，并将检查结果作为分配各盟市生态治理资金的一项重要依据。税务部门要建立和开征草原生态保护税，严格资源税征缴工作。土地管理部门要落实好草原征占用补偿制度和植被恢复费征收制度。

3.落实草原承包。草原承包不仅是推进草原合理利用、保护草原生态环境的需要，也是建立草原生态补偿机制的关键环节和重要基础。由于我区森林草原信息化发展水平严重滞后，致使我们对全区森林草原的区域分布、植被盖度和质量等精准化的基础数据几乎是空白，加之，我区不少地方草原承包工作还没有完全落实，草原属性不定、使用面积不清、生态状况模糊、利用情况不明、统计口径不一，势必影响补偿标准的确定和补偿政策的实施。因此，目前要着力提升数字化、信息化水平，建立三级联动的资源共享网络系统，运用先进的卫星遥感等技术手段进行动态监测和分类普查，科学定位和判断草原生态基本类型，形成准确无误的基础数据库，为科学决策提供依据和判断标准。

4.要加强对生态补偿资金使用的管理和监督。生态补偿基金应该全部用于重大生态保护与建设项目，比如水土保持生态补偿基金的来源主要是水土流失防治费和水土保持设施补偿费，应该全部用于水土流失防治项目。