“十三五”时期内蒙古推进城镇化发展的战略思考

杭栓柱 朱晓俊 赵秀清 张 捷

当前，内蒙古已进入全面建成小康社会的决胜阶段，处于加快发展方式转变的重要时期，也处于城镇化深入推进的关键时期。中央城镇化会议、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》从战略和全局高度对我国城镇化作出了一系列重大部署，内蒙古自治区党委、政府也对推进新型城镇化提出了总体要求。“十三五”时期，内蒙古必须按照新型城镇化的发展方向，创新理念，转变方式，全面提升城镇化的质量。

一、充分认识城镇化的地位

（一）城镇化是内蒙古未来经济增长的新动力

一是城镇化是扩大消费和投资需求的最大潜力。在城镇化过程中，城镇人口持续增长和消费水平的提高，将刺激农牧业和城镇投资需求:如道路、给排水、电力通讯、交通等基础设施，工业消费品以及房地产需求。我国经验表明，每增加一个城镇人口，可带动城镇固定资产投资50万元。预计2020年内蒙古城市化率将达65%左右，城镇人口大约为1657.5万人，还需要追加约9588亿元左右的城镇固定资产投资。同时，如果按照城镇人口统计的400万农牧民工及随迁家属未能享受城镇居民的基本公共服务、垦区和林区的150万人口中的1/2转变为城镇人口，每人按照平均10万元的公共服务费用计算，还需支付2750亿元。这样，内蒙古城镇化建设资金需求总量大约在12338亿元左右，平均每年需要1762.6多亿元，相当于2013年内蒙古财政收入的66.3%。

二是城镇化是服务业加快发展的重要动力。大量分散居住的农牧民转移、集聚到城镇后，摆脱了以往家庭式自我服务的生活模式，加上城镇生活质量和生活需求多样化高于农村牧区，对文教卫生、商贸流通、旅游休闲、娱乐健身、住宿餐饮、交通运输、市政服务、社区服务等生活性服务业产生了庞大的需求。城镇发展要素的配置，社会分工的细化，不同产业的衔接，也对金融保险、现代物流、广告设计、商务服务等生产性服务业产生较大的需求。

（二）推动内蒙古东西部协调发展的必然要求

进入新世纪以来，内蒙古呼包鄂地区依托资源、区位优势，实现了率先发展，成为全区经济增长的领头羊。相比之下，由于市场、体制等多方面因素，蒙东地区整体发展水平相对滞后。2012年，蒙东地区人均地区生产总值仅相当于全区平均水平的71.7%，财政实力和城乡居民收入也显著低于全区平均水平。”十三五”时期，蒙东地区面临着继续加快推进工业化、城镇化、农牧业现代化的历史性任务。其中，通过城镇的发展，可以迅速提高经济实力，增强辐射和支援能力，带动区域整体发展；提供更多就业机会、为民生改善提供基础条件。因此，通过推动城镇化加快发展，带动蒙东地区的经济社会全面发展，是自治区区域协调发展的有效途径。

（三）破解城乡二元结构的根本途径

城镇化的过程是农牧业实现现代化、大部分农牧民实现非农化和市民化、城市先进的生产方式和生活方式在农村牧区推广、城市高度的物质文明和精神文明在农村牧区普及、城乡差别逐步缩小直至基本消失的过程。内蒙古作为传统的农牧业基地，农村牧区经济社会发展相对滞后，交通、卫生、医疗、社会保障等公共服务远远落后于城市。这些问题的根本出路在于统筹城乡经济发展，通过推进城镇化进程，为新农村新牧区建设创造积极条件。一方面，规模经营是农牧业现代化的主要特征。近几年来，我区在加快推进城镇化的同时，不断引导农牧民加快土地草牧场承包经营权流转，使土地草牧场向专业大户、家庭农牧场、农牧民专业合作社和农牧业产业化龙头企业流转。这不仅提高了土地、草牧场的规模经营和集约化程度，实现了生产成本降低、农牧业劳动生产率提高和农牧民收入增加，也加速了农牧业的资金积累，有力推动了县域农牧业的现代化。另一方面，城镇人口的集聚可以为农畜产品创造稳定的市场需求，为农牧业规模化、产业化经营开拓了巨大空间，有利于形成布局区域化、生产专业化、管理企业化、服务社会化的农牧业现代化格局。

二、内蒙古城镇化要遵循城镇化发展的客观规律

我们认为，特别是要注意把握城镇化发展的三个国际规律。

（一）城镇化进程的阶段性规律

一个国家和地区的城镇化进程一般要经历起步期、加速期、成熟期三个阶段，总体呈现出类似“S”形的发展曲线。起步期的城镇化率一般小于30%，主要特点是城镇数量少，城镇人口用地和经济规模小，城镇职能单一，对区域的辐射带动能力有限，城镇化速度慢，国际上一般把其作为城镇化发展的起步期。加速期的城镇化率在30%-70%之间，主要特点是城镇数量迅速增加，城镇人口用地和经济规模急剧膨胀，城镇职能拓宽，对区域的辐射带动作用明显增强，城镇化速度较快。成熟期的城镇化率一般大于70%，主要特点是新的城镇增加缓慢，城镇人口郊区化和分散化，城镇化速度放慢。

2013年内蒙古城镇化率为58.7%，与城镇化发展成熟期70%的水平仍有较大差距，总体上内蒙古仍处于城镇化快速推进时期。但是，综合考虑其他因素，内蒙古城镇化已经进入加速阶段的后半期，城镇化推进速度将会呈现由递增转变为递减趋势，将从以前过度追求量的增长向质的提高转变，更加注重解决已经转移到城镇的农牧民工市民化问题（即人口城镇化），将会影响城镇化的速度。

（二）城镇化的差异性规律

内蒙古地域广阔，经济社会发展的条件和基础有很大差距。经过过去十余年的发展，生产力水平的差异性更加明显，这导致了城镇化水平在各地的差异。一是区域之间的差异。全区12个盟市，超过自治区城镇化率平均水平的有呼和浩特市、包头市、乌海市、鄂尔多斯市、阿拉善盟、呼伦贝尔市、锡林郭勒盟。其中，城镇化率最高的是乌海市，达到94.59%；最低的是通辽市，城镇化率为44.28%。二是全区主要城市集中分布于中西部，东部地区人口相对分散，没有孕育出具有较强辐射能力的中心城市。突出表现在东部地区有13个城市，其中包括赤峰市1个特大城市，通辽市等5个中等城市，7个小城市。这些分布在66万平方公里的土地上，平均每10万平方公里有2座城市、38.7个镇，远低于全国平均水平。市（包括地级市和县级市）平均规模为22.73万人，比自治区城市的平均规模少19.15万人，比全国少37.34万人。这种地广人稀、城市密度和规模小的特征，导致城市规模偏小，集聚产业和承载人口的能力不高。三是城镇化发展质量的差异。以呼伦贝尔市为例，2013年该市常住人口城镇化率达到了69.73%，超过自治区平均水平11个百分点，高出全国平均水平16个百分点。但是，境内林区、垦区的约60万人口户籍为城镇户口，但生活区远离城镇，基础设施、生活条件远未达到城镇的水平。剔除这部分人口，实际的城镇化率仅为43%左右。

（三）产城互动性规律

城镇化与工业化共同构成现代化的双翼，工业化是城镇化的推动力，城镇化反作用于工业化，两者相辅相成，需要保持协调发展。从内蒙古的实际看，突出的矛盾在于产业发展与城镇化的健康推进不匹配，支撑城镇发展的产业体系滞后，使进入城镇的人口缺乏就业和增收的途径。我区城镇规模逐渐扩大，但由于经济结构中60%以上是资源型经济，资本、技术代替劳动力现象十分突出，导致对就业带动能力较弱。同时，我区资源型经济布局分散，难以形成集聚效应。工业园区大量建设，但园区布局不合理，产业分工不明确，与资源优势不符合，与城镇体系不匹配，与公共基础设施不对接。一些工业园区布局远离城市，与生产生活服务不配套，劳动者存在着成家难、就医难、子女就学难、业余生活枯燥等问题，导致很多园区出现了人才和生产工人难以留住。城市集聚产业和承载人口的能力不高，导致目前城市的土地利用率和产出效益都比较低。我区地级城市每万人用地35.04平方公里，是全国地级城市平均水平的2.2倍；每平方公里产出2941.81万元，仅为全国平均水平的64.6%；地级城市市辖区占全区地区生产总值的比例为47.4%，低于全国平均水平14.6个百分点。

三、推进新型城镇化应着眼于实现三个转变

（一）城镇化由重物向重人转变

要从过去停在地上、注重外观的重物轻人的高代价、粗放型的传统城镇化转向以人为本、城乡一体、绿色低碳、集约型城镇化。也就是说，内蒙古要树立以人为本的城镇化发展理念，从促进人的发展角度推动城镇化，变传统城镇化的市民、农牧民工的双轨运行为一体化的单轨运行。重点是将进城农牧民彻底转变为市民，核心是通过综合配套改革，促使农村牧区权益可以方便有效公平地转化为城市权益，取消城市市民与农牧民工在社会权益和公共服务中的双轨制，逐步将有条件的农牧民工及家属转移到城市中，实现农牧民工彻底市民化，推动城市人口一元化。

（二）城镇建设由扩空间为主向提功能为主转变

目前内蒙古人均城镇建设用地（建设用地面积除以市区人口计算得出）已经达到127平方米，高于全国67.7平方米的平均水平59.3平方米，也高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。尽管国家给内蒙古人均用地指标放宽到150平方米，尚有一定的增加空间，但未来城镇建设的主要方向应以提升城镇功能为主转变。同时要看到，许多城市在确定综合承载能力时较少考虑农牧民工需求，大多数地区城市规划和建设还没有充分考虑到农牧民工市民化带来的城市公共服务需求增长城市空间结构变动等因素，进一步激化了基础设施的需求和供给矛盾。必须看到，在呼和浩特市等大城市，交通拥堵已经成为突出的“城市病”。

（三）经济社会发展由城乡分割向城乡一体转变

按照现有城镇化发展速度，到2020年内蒙古城镇化率达到65%的水平，仍有近900万人口在农村牧区生产和生活，他们理应分享到经济社会发展的成果。城镇化是解决“三农三牧”问题的重要途径，但不能简单依赖城镇化来完全解决“三农三牧”问题。在全面建设小康社会和推进社会主义现代化建设的过程中，必须同步推进城镇化和新农村建设，要求从我区城乡分割的现实出发，坚持以工促农以城带乡的方针，加大工业反哺农业城市支持农村的力度，以促进城乡要素资源平等有序流动为重点，实现城乡融合发展。推动城乡要素资源平等交换和有序流动，注重城市公共服务向农村牧区覆盖城市文明向农村扩散，让城镇化的进程成为促进农牧业增效农牧民增收农村繁荣的过程，使农村牧区也享受到工业和城市的文明，加快形成以工促农以城带乡工农互惠城乡一体的新型工农城乡关系。