新型城镇化进程中的经济发达镇设市建议

张占斌

（作者系国家行政学院经济学部主任）

2010年以来，全国层面的经济发达镇行政管理改革试点，取得了很大成效，有效地扩大了试点镇的自主权，优化了发展的制度环境。当前，应抓紧筛选一批经济发达镇进行设市改革，加速推进新型城镇化的进程。

一、经济发达镇设市改革的原则和指标选择

在未来一段时间，我国设市应主要围绕镇改市展开，这符合中央提出的创新行政管理和降低行政成本设市模式的要求。

（一）镇改市标准制定的原则

城市是一个复杂的综合体，镇改市标准制定和指标选择要既能代表城市本质特征，又能反映区域差异、发展需求，还能够便于比较。

第一，以省区为单元确定镇改市标准。考虑到我国地域差别，各地城镇化发展水平不一，可在国家总体规划的前提下，在每个发展时期，确定一省区镇改市数量。每一省区结合经济、社会、文化、生态发展需求，本着指标设置区域性原则，自行设定镇改市设置标准。这样的好处在于:一是均衡推进各省区城镇化发展。省区可以考虑以镇域经济指标为主，也可以考虑以镇域人口指标为主，还可以考虑以镇域文化旅游特色为主，有些边境口岸的特色小镇，完全可以降低相应指标。全国不用统一指标，这在镇改市上更能突出各地城镇化特色，也照顾到中西部地区的城镇化发展，有利于丝绸之路的建设。二是避免更多的人为干预。一个时期省区内指标确定后，符合行政区划改革条件的经济发达镇，只要在省内横向比较就很容易产生。

第二，镇改市要符合区域空间规划要求。根据土地、水资源和环境承载能力，以及交通、区域城市群落确定是否镇改市。只有符合空间规划要求，符合行政区划改革方向才能镇改市。一般来说，只有那些远离中心城区，经济发展相对具有独立性，有发展潜力能带动周边地区发展的城镇，才能进入镇改市选择的名单。

第三，镇改市指标要反映城市的本质特征。镇改市最根本的出发点是依法赋予经济发达镇相应的城市发展权限，提高其城市化发展的权力，这不是通过强镇扩权所能完全解决的。镇改市使经济发达镇按照城市的标准来规划和管理，使城市规模、城市设施、产业结构以及服务能力进一步提升。一是东部地区经济发达镇设市标准主要按照城市的本质功能设定，重点测评经济发达镇人口聚集、经济实力和公共服务能力。二是中西部地区镇改市，对于人口、经济等方面指标可相应降低，重点考虑“产强城弱”的经济发达镇设市。城镇化发展要有产业做支撑，实现产城融合城市才会发展起来。中西部地区要重点发展区位优势明显、资源环境承载能力强的经济发达镇设市，培育一批资源加工、商贸物流、文化旅游、边境口岸的小城市。三是对于大学所在地或重要物流节点的小镇，可以放宽准入条件，进行镇改市的改革。一些国家常用的设市模式是:大学带动一个小镇，发展一座城市。现在我国大学设在小镇上数量偏少，可在未来十几年，国家有计划地把部分大学从特大城市和大城市迁到具有一定区位优势的小镇上，让大学来促进小城市的发展。同样，一些重点物流节点、商贸集散地所在的小镇也可以改市。

（二）镇改市指标的框定

从国家民政部撤镇设市2014年征求意见稿来看，设市指标选择大多还停留在上世纪90年代设市标准之中。如全镇5年GDP平均值、第二第三产业比重、万人医院床位数、城区燃气普及率等。这些指标，有些较为过时，有些可操作性较差。在新的历史时期，选取的指标要以每一省区为单位，突出可比性。

第一，以城镇建成区人口规模为人口指标。一项研究表明，小城市只有人口达到一定规模，经济发展才能进入良性状态。在选取相应的人口指标时，考虑到指标的城镇化内涵，建成区人口规模是一个重要指标。这是由于建成区是镇行政区范围内经过征用的土地，是实际建设发展起来的非农业生产建设用地。建成区集聚的人口生产生活方式最接近城市。

第二，以镇财政一般预收入为经济发展指标。经济实力的强弱影响到城市未来的发展和对周边地区的带动能力，是判断一个城市是否具备强劲发展能力和区域职能的主要因素。由于一般预算收入不包括上级政府的转移支付，这既能体现一个地区产业发展状况，又能体现经济发展实力，因此是重要的设市指标。

第三，以教育和医疗作为公共服务能力指标。公共服务能力是城市形成后所必须具备和承担的职能。镇的公共服务能力包括多方面，但多数指标缺乏统计依据，只有教育和医疗领域能找到具有横向可比性的指标，教育领域的指标采用人均公共财政教育支出，医疗领域的指标采用万人拥有医生数，这两个指标方便可查。

二、经济发达镇设市改革的模式选择

对经济发达镇设市，人们存在争论。目前争论的焦点表现在究竟是切块设市，就是将镇设市后从原有的县域中分离出来，还是用县下辖市模式。不同的设市模式直接关系到镇改市后的归属问题，这是人们争论的核心所在。

主张县下辖市的人们认为，县下辖市是发达地区农村城镇化的现实需求，是与世界上多数国家和地区的设市模式相对应的，同时，县下辖市仍由县管辖，有利于县的稳定，并设计出县下辖市定为副县级为好。毫无疑问，县下辖市模式可以避免切块设市引发的利益分割问题，一般会得到所属县的支持。然而，经济发达镇升格为副县级市后，其实质仍然是县下政权，随着县下辖市的发展，其与县的矛盾会逐渐显露出来，不可避免会出现“市管县”体制的问题。另外，县下辖市如果没有自治改革的推动，其与县域中心镇没有太大的区别，实质上就是强镇扩权。

切块设市是将升格后的经济发达镇从原县中剥离出来，它的优点是恢复了城市的本来含义，所辖农村区域不是很大，而且升格为县级，有利于推动小城市的建设。切块设市存在以下几方面问题:一是会削弱所在县经济发展的实力。一般来说，经济发达镇在县中权重占比较大，切块设市无疑会对县的经济发展产生重要影响。二是行政区划面临两难。镇改市是以镇原有的行政区划为界，还是综合考虑经济发达镇未来的发展，突破镇的区划边界，扩进来几个乡镇，设市前要充分研究，进行前瞻性设计。经济发达镇设市，在目前国家政治制度下，县下辖市没有太大的意义，这种改革对我国行政区划改革，新型城镇化建设作用较小。同时，还会导致市制的混乱，社会接受程度偏低等现象的发生。镇改市，在设市模式上，倾向于采取切块设市的方式，适当突破建制镇的边界，扩进一些相关乡镇，为镇改市后提供必要的发展空间。

三、镇改市要走降低行政成本的改革模式

镇改市改革，要重视做好以下工作:

一是有效推进省直管改革。各地要按照新的镇改市标准，确定一批符合条件的经济大镇撤镇设市。设市后，符合行政区划改革条件的，不再通过地级市、县市的管理，切块后由省直接管理。

二是按照简化行政机构原则设市。撤镇设市后，不再设置四大班子，领导机构要与社会发展阶段相适应，要与小城市的特点相适应。设市可参考经济开发区管理体制，并且要求一个方面工作由一个领导负责。

三是实行大部门体制。行政机构与事业单位职能整合，部门统一设置。行政部门与事业单位能够合属办公的，坚决合并。四是推进政府向社会力量购买公共服务。镇改市后，公共服务供给主体要多元化，有些体制内提供的公共服务，要走向社会力量购买的方式。