区域治理体系构建研究

马海龙

一、我国推进区域治理的必要性

(一)全球视角：市场失灵—政府失灵—治理的演变

20世纪30年代以来，奉行自由主义市场经济模式的国家经历了席卷整个资本主义国家的经济大萧条。这些国家开始认识到市场并不是万能的，存在着“市场失灵”。此后这些国家的政府开始介入经济发展，通过政府的干预行为来克服自由主义市场经济的弊端。与资本主义阵营对立的社会主义阵营采用集权式的政府管理，东亚经济的腾飞似乎向世界宣布：政府管理模式才是唯一可行的模式。但是20世纪90年代以来，随着苏联的解体、东欧剧变以及东南亚金融危机的爆发，西方福利国家内部也出现了管理危机，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂的现象，政府神话宣告失败。“政府失灵”也同样存在。

在这样的背景下，治理理论作为既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念，首先在西方发达国家登上了历史舞台，这个新的调节机制就是治理理论的网络管理体系。

(二)中国视野：政府失灵一市场失灵的出现

新中国成立以来，我们学习前苏联模式，实行政府高度集权的管理模式，经济获得了飞速发展。但是在经历了“十年动乱”之后，新中国的社会经济体系遭到严重破坏，随之进行了轰轰烈烈的经济体制改革，从计划经济向市场经济过渡。在大力发展市场经济的同时，也进行了一系列行政管理体制改革，逐步向地方政府放权，这极大地提高了地方政府发展经济的积极性。在“行政区经济”运行模式下，我国的经济获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成就。一时间，市场经济万能的思想迅速成为主流。自90年代初的经济泡沫消退以后，生产能力过剩、市场疲软已成为制约中国经济发展的主要因素，如何刺激消费成了中国经济的一个主题。与此同时，区域差距、城乡差距、收入差距逐渐扩大，各种社会问题也随之而生，政府的调控能力受到了极大的制约。也就是说，在我国从计划经济向市场经济转轨的过程中，出现了政府和市场的双重失灵现象。

(三)区域视域：区域治理的产生

随着我国经济的腾飞和市场经济体制改革的不断推进，我国区域经济获得了飞速发展。长三角、珠三角和京津冀三大经济区2006年的GDP已经占到全国经济总量的47％。区域经济的发展遵循其自然规律，它是一种开放的体系，以横向经济联系而形成的区域。在行政区经济的影响下，我国的地方政府形成了以行政辖区为范围的经济体系，其作用方式是自上而下的行政命令形式。区域经济发展的自然规律(横向联系)和行政区经济运行体系(纵向运行体系)的矛盾日益突出，产业同构、环境污染、土地过度开发、基础设施重复建设等大量问题难以在现行模式下得以解决。这就要求我们必须打破现行的管理体系，创建新型的制度体系，以适应区域经济发展的规律，为区域发展提供制度保障。解决这种矛盾客观上要求我们寻找“第三条道路”。

二、区域治理的由来

(一)区域

最早研究区域的学科是地理学。地理学把区域作为地球表面的一个地理单元，认为整个地球是由无数区域组成的。经济学把区域理解为一个在经济上相对完整的经济单元，将区域视为由人的经济活动所造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。美国著名区域经济学家埃德加·M·胡佛给出的定义：“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区，而所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”。政治学一般把区域看作国家实施行政管理的行政单元。

不同学科对区域的理解和研究的側重点是不同的，但是不论何种理论都关注区域的空间性和整体性，区域是基于研究目的和研究对象的不同而进行不同的定义和划分的，区域治理中的区域既可以是地球表面一个连续的地理单元，也可以是不连续的地理单元。总之，区域治理中的区域可以理解为基于一定的自然、经济、社会、政治、文化等因素而联系在一起的地域。

(二)关于治理

英语中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵。传统意义上。“governance”与“government”、“governing”的含义区别并不大。但是，自20世纪80年代以来，伴随着经济全球化和后现代哲学的提出，“govemance”的内涵发生了巨大的变化。当代“治理”概念及治理理论被作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系。

关于治理有多种定义，其中全球治理委员会(Commission on GlobalGovernance)的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的和个人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

对于治理，有许多不同的定义，但是多元化、多中心、网络化，各种力量的参与，协商与谈判等思想是各种治理定义的共同特征。区域治理中的治理不能被缩减为某种国家体制，或者政治制度，它不是简单的政府管理体制的延伸，更不能简化为良好的区域公共管理技术。它包含法律、权利、政治、体制、行政的概念，甚至在内涵和外延方面走得更远。治理的定义应当更广泛：这是一种社会调节的艺术，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范社会的各种活动，以保证社会的生存、团结和发展，以及社会与生态的平衡，最大限度地增进公共利益。

(三)区域治理

基于以上分析，笔者认为区域治理是在基于一定的经济、政治、社会、文化和自然等因素而紧密联系在一起的地理空间内，依托政府、非政府组织以及社会公众等各种组织化的网络体系，对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程。

三、区域治理的体系

(一)区域治理的主体——区域利益相关者(谁来治理?)

1政府：区域治理的主体力量之

中央政府：区域治理的指导者和监督者。中央政府是一个活动范围及于全国的行政机关，在整个社会管理体系中，中央政府处于最高也是最核心的地位。在我国，中央政府与地方政府是直接领导的关系，因此，区域的发展是中央政府较为关心的问题，中央政府对区域的作用和影响也日

益深远。在我国特殊的政治体制背景下，中央政府将不可避免地直接参与到区域治理中来。推进区域治理不仅需要中央政府的协调和指导，也需要中央政府的政策支持。

地方政府：区域治理的主要决策者和执行者。在区域治理体系中，地方政府是最重要的力量。区域是由地方政府直接管辖的地域组成的，区域的发展与地方政府休戚与共。在行政区经济运行时期，地方政府是一个地区利益的代表，各种壁垒、封锁、重复建设的直接原因之一就是经济利益的驱动，本辖区的利益是地方政府最为关注的问题。因而，区域治理体系离不开这个主体的参与，同时在我国现行的政治体制中，地方政府是区域治理体系中权力最大、掌握资源最多、对区域治理影响最大的主体。

2市场：区域治理的主体力量之

企业通常是以利润最大化为目标的，它们参与区域治理的目的主要是期望在税收和政策方面获得一定的优惠，而且通过参与区域治理，可以与社会各界沟通，树立良好的公众形象，降低企业的运营成本。此外，很多企业的经营活动早已跨越了行政区划的界限，在行政区经济运行时期，它们的跨行政区经营活动受到了极大的影响，因此，企业是区域治理的积极参与者。

在所有的企业中，小企业数量众多，经济实力弱小，多是在一个行政区内进行生产和经营活动。它们在区域治理中所发挥的作用较小，更多是服从和执行既有规章制度；国有企业与政府之间有着密切的联系，有时企业领导人本身还担任一定的政府职务，有一定的行政级别，他们大多是政府任命的官员，因此，国有企业对政策的制定有很大的影响力。

3社会：区域治理的主体力量之

非营利组织。从世界范围来看，非营利组织已经成为世界各国政治生活中不可缺少的力量。它们处于政府与企业之间的制度空间，以弥补政府和市场的不足。非营利组织可以分为公民社会团体和社区组织两大类。社区组织反映的是一定空间上的居民的共同利益，这些利益往往是因为空间的接近而产生的：而公民社会团体是根据组织的性质而形成的共同利益，这些共同利益一般与空间没有关系，成员之间也不需要在空间上相互接近。

世界发达国家，如欧美的非营利组织众多，影响力大。它们代表各种利益群体与政府和其他社会力量进行沟通和谈判，已经成为各国政治生活中重要的一极。但是在我国，非营利组织的发育还十分欠缺，这些组织不仅数量较少，而且治理的意识和能力都比较差。在京津冀区域，公民社会团体主要包括各种行业组织、公益组织等。社区组织则主要是各种居民、村民委员会、业主委员会等。随着社会经济的发展，这支力量必将会壮大，成为影响区域治理的重要力量。

居民。在大多数情况下，居民并不是直接参与区域治理的。他们主要通过投票选举参与到区域治理中来。而且，对于那些居民直接参与成本不大的事务来讲，应该鼓励居民的直接参与，这样既可以增强居民的治理意识，提高居民参与治理的能力，也可以获得更多的认同和支持，有利于形成区域意识。

(二)区域公共事务：区域治理的客体(治理什么?)

区域治理是区域利益相关者采取合作的方式共同解决涉及区域公共利益的事务，也就是说，区域治理涉及的是区域共同利益的区域公共事务。区域治理究其本质来讲是一种提供公共品的过程。这一公共品可以是某种物品，如某一群居民决定共同出资修某一地段的公路：也可以是某种服务，如某一社区的居民决定共同出资请保安来提供安全服务；还可以是某种制度安排，如受到河流污染影响的各行政辖区达成某种协议按一定的分担比例共同提供一种污染处理设施。

这些问题也是我国推进区域治理应重点考虑的问题。但是在我国推进区域治理时，可以采取从易到难、逐步深入的方式，先从最容易形成共识和见到效果的领域做起。如在京津冀区域内三方合作进行交通基础设施建设，这就是一个良好的切入点。当前我国区域治理中迫切需要协调解决的是区域基础设施、道路交通网络，区域经济协调发展以及生态环境治理和保护这三个方面的问题，在推进区域治理时优先解决这三个方面的问题，待取得成功的经验之后，再运用到其他公共事务的治理中去。

(三)运行体系：区域治理的载体(如何运行?)

区域治理是一项系统工程，要实现区域治理，首先必须建立一定的组织。因此，区域治理组织结构的设计——区域治理结构就成为研究的一大主要内容。区域治理结构就是通过区域治理组织的结构设计所形成的组织内部利益相关者之间的制衡机制。它通过决策机制、监督机制、激励约束机制和自我调控机制等来规范不同角色的权利和责任，也就是权力的分配与支配机制。不同的区域、不同的区域公共事务要求相应的区域治理组织来实施治理，必须进行不同的治理结构的设计，这就体现出区域治理的多中心、多层次、自组织的特性，西方国家的区域治理是在成熟的市场经济基础上发展起来的，有完备的法律体系作为保障。而我国有关的区域法规还远不成熟，急需制定区域治理的法律法规，为区域治理提供法律保障。而且，我国民间中介组织的缺失以及缺乏社会公众的参与是影响区域治理的一大障碍，因此，必须积极培育各种中介组织、吸引社会公众参与。形成多层次、多中心、网络式的区域治理体系。

(作者单位：中共天津市委党校理论经济学教研部)